Arrêt du Conseil d’Etat : Conclusions du Commissaire du Gouvernement

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Requête n° 246941

"Association nationale des dirigeants des agences comptables"

Séance du 31 mars 2004

Lecture du 28 avril 2004

1ère et 6ème sous-sections réunies

M. DEVYS, Commissaire du Gouvernement

CONCLUSIONS

Les dispositions des articles R. 122-4 et D. 253-69 à 83 du code de la sécurité sociale organisent une responsabilité pécuniaire personnelle des agents comptables des caisses de sécurité sociale, autres que les caisses nationales.

Considérant que ces dispositions sont dénuées de tout fondement légal, l’association nationale des dirigeants des agences comptables des organismes de sécurité sociale a, par une lettre du 7 septembre 2001 reçue au ministère des affaires sociales le 12 septembre, demandé au Premier ministre l’abrogation ces dispositions.

Dans le cadre de votre jurisprudence Compagnie Alitalia, elle vous demande d’annuler la décision implicite de rejet née, à l’issue du délai de deux mois prévu par la loi du 12 avril 2000, du silence de l’administration.

L’intérêt à agir de l’association requérante, qui a pour objet de défendre les intérêts moraux et professionnels de ses membres, n’est guère contestable et n’est d’ailleurs pas contesté. On relèvera au passage que, contrairement aux agents comptables des caisses nationales, qui sont des comptables publics nommés par arrêtés conjoints du ministre chargé du budget et du ministre chargé de la sécurité sociale et qui relèvent du régime de responsabilité pécuniaire fixé par l’article 60 de la loi du 23 février 1963, les agents comptables des autres caisses sont des agents de droit privé dont les conditions de travail sont régies par une convention collective spécifiques en application des dispositions de l’article L. 123-2 du code de la sécurités sociale.

Nous pouvons maintenant en venir à l’unique moyen de la requête tiré de l’absence de fondement légal des dispositions litigieuses

Aux termes de l’article R. 122-4 : « L’agent comptable est placé sous l’autorité administrative du directeur. Il est chargé, sous sa propre responsabilité, et sous le contrôle du conseil d’administration, de l’ensemble des opérations financières de l’organisme. Ses attributions et les conditions dans lesquelles sa responsabilité pécuniaire peut être mise en cause sont définies par décret ».

Ces dispositions sont issues de l’article 16 du décret n°60-452 du 12 mai 1960 relatif à l’organisation et au fonctionnement des la sécurité sociale, lequel reproduisait les dispositions alors applicables pour les comptables publics.

L’association requérante soutient que la règle instituant une responsabilité pécuniaire et personnelle des agents comptables est de nature législative.

Elle en veut pour preuve la décision n°85-142 L du 13 novembre 1985 rendue par le Conseil constitutionnel sur la base de l’article 37-2 de la Constitution, qui, dans son dernier considérant relève « que les dispositions soumises au Conseil constitutionnel ont pour objet de rendre l’agent comptable d’un organisme de sécurité sociale soumis à un budget administratif responsable du paiement de toutes dépenses non régulièrement autorisées par le conseil d’administration ; que l’institution de cette responsabilité personnelle qui modifie la portée du lien de subordination de ces agents et touche à un principe fondamental des obligations civiles et commerciales est de nature législative ».

Rappelons que cette décision du 13 novembre 1985 s’inscrivait dans le processus de refonte du code de la sécurité sociale et des travaux de la commission dite Méric du nom de son président. A l’issue de ces travaux, le Premier ministre a interrogé le Conseil constitutionnel sur la nature juridique d’un certain nombre de dispositions du code de la sécurité sociale de 1956 alors en vigueur et notamment de l’article L. 174, qui prévoyait la responsabilité personnelle de l’agent comptable pour l’exécution du budget de gestion administrative dans les cas où ce dernier avait été fixé d’autorité en raison de l’excédent antérieur des frais de gestion de l’organisme. Ce sont ces dispositions de l’article L. 174 que, par le considérant précité, le Conseil constitutionnel a qualifiées de dispositions de nature législative.

A la suite de la décision du 13 novembre 1985, ledit article L. 174 a donc été codifié en partie législative à l’article L. 281-7 pour être finalement abrogé par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dans le cadre de la refonte du régime de tutelle des organismes de sécurité sociale.

En revanche, malgré cette décision du Conseil constitutionnel, les dispositions de l’article 16 du décret du 12 mai 1960, qui instituaient pourtant un régime général de responsabilité pécuniaire et personnelle des agents comptables, n’ont pas été alors reclassées en partie législative par la commission Méric.

Dans le décret en Conseil d’Etat du 17 décembre 1985 relatif au code de la sécurité sociale, partie législative et partie Décrets en Conseil d’Etat, ledit article 16 a donc été codifié dans cette seconde partie. Et la loi n°87-588 du 30 juillet 1987, en donnant force de loi aux dispositions contenues dans la partie législative du code de la sécurité sociale, n’a donné valeur législative qu’aux dispositions réglementaires déjà codifiés dans la partie législative du code, et non donc aux dispositions issues de l’article 16 du décret du 12 mai 1960.

Il n’en reste pas moins que, comme l’article L. 174, les dispositions de l’article 16 du décret du 12 mai 1960, c’est-à-dire désormais de l’article R. 122-4 du code de la sécurité sociale, sont de nature législative.

L’institution d’une telle responsabilité personnelle affecte en effet, pour reprendre les termes de la décision du Conseil constitutionnel, « la portée du lien de subordination de ces agents » et touche ainsi tant aux principes fondamentaux du droit du travail qu’à un principe fondamental des obligations civiles.

Par l’article R. 122-4 du code de la sécurité sociale, l’autorité investie du pouvoir réglementaire a donc institué un régime de responsabilité pécuniaire et personnelle des agents comptables des organismes de sécurité sociale, alors qu’elle était incompétente pour le faire.

Aucune autre disposition de nature législative ne pouvait en effet donner lieu de fondement légal à ces dispositions : l’ancien article L. 174 3°, devenu article L. 281-7, n’aurait pu, dès lors qu’il instituait un régime de responsabilité dans une hypothèse très spécifique dans les cadre des relations de tutelle entre l’Etat et les organismes de sécurité sociale, fonder légalement un régime général de responsabilité et a, en tout état de cause, été abrogé. Et on ne trouvera pas plus de fondement légal dans les dispositions de l’article L. 123-2, qui renvoient à des conventions collectives la détermination des conditions de travail des agents de direction et des agents comptables des caisses de sécurité sociale.

Dès lors que l’article L. 122-4 est privé de fondement légal, il en est de même des dispositions des articles D. 251-69 à 83, pris pour son application.

Vous devrez donc, nous semble-t-il, donner raison à l’association et annuler la décision implicite de rejet du Premier ministre. Votre décision impliquant alors nécessairement que ce dernier procède aux abrogations demandées, vous pourrez faire application, dès lors que l’association requérante le demande, des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative et vous pourrez enjoindre au Premier ministre de procéder à ces abrogations dans un délai de huit mois. Nous ne nous vous proposerons pas en revanche de prononcer une astreinte.

PCMNC

- à l’annulation de la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par l’association nationale des dirigeants des agences comptables tendant à l’abrogation des dispositions de l’article R. 122-4 et D. 253-69 à 83 du code de la sécurité sociale ;
- à ce qu’il soit enjoint au Premier ministre de procéder à ces abrogations dans un délai de huit mois ;
- à ce que l’Etat verse à ladite association une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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