Le Conseil d’Etat, dans sa décision du 28 avril 2004, annule les dispositions de l’article R 122-4 et D 253-69 à D 253-83 relatives à la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des organismes de sécurité sociale Analyse juridique de la décision du 28/04/2004 par le bureau de l’ANDAC

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La décision qui vient d’être rendue, le 28 avril 2004, par le Conseil d’Etat statuant au contentieux, mérite quelques explications. Vous les trouverez ici présentées sous forme de questions - réponses.

1. Pourquoi une décision contentieuse ?

En 2000, l’ANDAC avait pris contact avec la Direction de la Sécurité Sociale (DSS) pour lui proposer un échange de vue sur la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable, responsabilité étendue, sous conditions, aux fondés de pouvoir. Ces échanges ont fait ressortir une différence profonde d’interprétation sur la valeur d’une telle responsabilité.

L’ANDAC s’est ainsi interrogée sur la valeur simplement réglementaire que réservait l’autorité administrative à cette responsabilité exorbitante du droit commun. L’ANDAC la situait en effet au niveau législatif sur la base notamment d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel, le 13 novembre 1985, à la circonstance du ‘‘toilettage’’ du code de la Sécurité Sociale. Notre Association proposait donc à la DSS d’inscrire sur un socle législatif, le régime normatif de cette responsabilité (inscrit dans les deux décrets du 10 août 1993) tout en l’adaptant aux contraintes et réalités d’activité des agences comptables des caisses locales et régionales.

La DSS, rejointe dans sa position par certains agents comptables de caisse nationale, a considéré que l’analyse de l’ANDAC n’était pas fondée. Ainsi, dans un compte rendu d’une réunion du 22 décembre 2000, établi par ses soins, pouvait-on lire :

« Le débat sur ce point ne sera pas repris au sein de ce groupe de travail, d’une part parce que la DSS ne partage pas cette approche (de l’ANDAC) dans la mesure où le décret de 1993 est en fait un décret d’application d’un décret en Conseil d’Etat codifié à l’article (R.122-4) CSS, que ce décret n’a fait l’objet à l’époque d’aucune contestation et notamment le Conseil d’Etat n’a pas relevé son incompétence sur ce point, d’autre part parce que la DSS va saisir pour avis le Conseil d’Etat. Ce point fera donc l’objet d’un examen par le groupe de travail élargi. »

L’ANDAC n’a pas été tenue informée des dispositions prises par la DSS en vue de saisir pour avis le Conseil d’Etat, comme cette administration s’y était engagée.

Quant au « groupe de travail élargi », il n’a - sauf erreur - jamais été réuni.

Au constat de ce qui lui apparaissait être une fermeture de l’administration à ses propositions, l’ANDAC a choisi de « faire dire le droit » à la circonstance de la mise en cause de l’un de ses membres sur le fondement des deux décrets du 10 août 1993 : telle est l’origine de la décision du 28 avril 2004.

Parallèlement, l’ANDAC a approfondi ses travaux sur la responsabilité personnelle avec le concours du CNESSS et l’expertise de personnalités qualifiées.

2. Que dit l’arrêt du 28 avril 2004 ?

Cet arrêt pourra être consulté avec ce lien hypertexte http://andac.info/article.php3?id_a.... On en rappellera dans ce commentaire que les décisions, c’est à dire :

- L’annulation de la décision implicite de rejet de la demande de l’ANDAC tendant à l’abrogation des dispositions réglementaires organisant la responsabilité de l’agent comptable, les conditions de sa mise en cause et les effets s’y rattachant. Le Conseil d’Etat relève ainsi - dans le droit fil des conclusions qui lui avaient été présentées par l’ANDAC - que les dispositions de l’article R.122-4 du CSS fixant le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables ont été prises par une autorité incompétente ; que par suite, les dispositions des articles D.253-69 à D.253-83 du CSS, prises sur le fondement de l’article R.122-4, sont également entachées d’excès de pouvoir. Ces articles peuvent être consultés avec ces liens hypertextes http://andac.info/article.php3?id_a... et http://andac.info/article.php3?id_a....

- L’injonction au Premier ministre de procéder dans le délai de huit mois à compter de la notification de la décision à l’abrogation des dispositions précitées qui sont entachées d’excès de pouvoir.

- L’obligation faite à l’Etat de verser à l’ANDAC la somme de 2 500 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. Cet article détermine le régime d’indemnisation des « frais irrépétibles », c’est à dire des frais qui ne sont pas compris dans les dépens.

Dès qu’elles seront rendues publiques, les conclusions du commissaire du gouvernement seront mises en ligne sur le site. Concernant l’analyse développée par l’ANDAC sur l’ensemble de la problématique de la responsabilité, elle est consultable avec ce lien hypertexte http://andac.info/article.php3?id_a....

3. Quelles sont les conséquences immédiates de cet arrêt ?

Le Conseil d’Etat n’a pas contesté au fond le principe de la responsabilité de l’agent comptable mais en a subordonné l’institution à l’intervention d’une disposition législative expresse. C’est pourquoi, il a censuré les conditions de mise en cause de cette responsabilité et de ses effets en tant que les dispositions organisant les premières et régissant les seconds n’avaient pas été prises par le pouvoir législatif (affirmation du principe et garanties offertes aux agents comptables) ou ne se référaient pas à une disposition législative expresse (modalités d’application).

La responsabilité des agents comptables peut ainsi être regardée :

- Comme un principe de portée générale au sens d’un élément constituant de la fonction : ce principe demeure.

- Comme une règle de droit, s’agissant d’en rechercher les effets dans la situation personnelle et patrimoniale de celui auquel elle s’impose : cette règle, aujourd’hui, n’est plus opposable à quiconque.

Les autorités administratives (en pratique le ministère chargé de la Sécurité Sociale, la Direction centrale du même nom et les directions régionales des affaires sanitaires et sociales) tout comme les conseils d’administration des caisses de sécurité sociale ne peuvent plus prononcer la mise en cause de cette responsabilité jusqu’à la publication d’un nouveau dispositif relatif à cette responsabilité personnelle et pécuniaire, qui soit en conformité avec les compétences respectives du Parlement et du Gouvernement. Toute procédure administrative prenant appui sur les dispositions réglementaires censurées par le Conseil d’Etat devrait donc être suspendue, qu’il s’agisse de la mise en cause initiale ou de toute autre action dans une procédure en cours (décharge, remise, débet).

Concrètement, tout agent comptable ou fondé de pouvoir qui serait mis en cause aujourd’hui sur le fondement des dispositions entachées d’irrégularité peut engager une procédure contentieuse à l’effet d’obtenir l’annulation de cette mise en cause, motif pris de son défaut de base légale. Les adhérents à l’ANDAC qui seraient dans une telle situation peuvent contacter l’Association.

L’administration peut mettre en place, avec l’apport du Parlement, un dispositif transitoire dans l’attente d’un examen au fond de l’ensemble des questions posées par cette responsabilité. Bien évidemment, l’ANDAC sera extrêmement attentive à toute initiative de cette nature.

L’obligation de cautionnement visée à l’article R.122-4 du CSS est implicitement rapportée. Toutefois, et dans l’attente de la mise en place d’un nouveau dispositif qui en réitérerait l’obligation, l’ANDAC considère qu’il est de bonne administration de maintenir son cautionnement dans les formes et selon les montants précédemment imposés aux agents comptables et fondés de pouvoir.

L’indemnité de responsabilité, si elle peut-être rapprochée de l’obligation de cautionnement, ne figure toutefois pas dans les dispositions censurées par le Conseil d’Etat. Elle relève en effet d’une stipulation conventionnelle, introduite par une annexe à la convention collective. Dans sa rédaction actuelle (protocole d’accord du 25 septembre 1987, agréé par l’autorité ministérielle, le 3 novembre 1987) cette annexe renvoie à l’art. 16 de la convention collective nationale de travail des agents de direction et des agents comptables du 25 juin 1968, lequel a été abrogé et remplacé par un protocole d’accord signé le 27 mars 1995 et agréé le 18 avril 1995

Cette stipulation conventionnelle est juridiquement autonome à l’égard des dispositions réglementaires entachées d’illégalité. On ne saurait par conséquent retirer de l’arrêt du Conseil d’Etat la suspension du versement de cette indemnité.

4. Que souhaite faire désormais l’ANDAC ?

Poursuivre au nom des intérêts de ses membres, sa participation à l’élaboration d’un dispositif de responsabilité des agents comptables et fondés de pouvoir qui soit indiscutable et indiscuté. Indiscutable quant à son fondement juridique ; indiscuté quant à sa légitimité.

Les Pouvoirs publics vont devoir reprendre le travail de mise en forme normative du régime de responsabilité. Ce travail sera toutefois partagé entre les administrations concernées (DSS et DGCP) et le Parlement, ce qui offre la perspective d’ouvrir la réflexion à l’ensemble des domaines concernés par ce principe de responsabilité dans le contexte d’activité qui est le nôtre et non plus dans celui, sensiblement différent, des comptables publics.

L’ANDAC proposera de nouveau son expertise aux services de l’Etat, dans l’esprit qui a toujours animé sa démarche de partenariat tout en demeurant attentive aux mesures transitoires qui pourraient être prises par l’autorité administrative. A cet effet et dés lecture de l’arrêt, notre Association a saisi l’autorité ministérielle d’une offre de concours. Par ailleurs, elle prendra l’attache, en temps opportun, des présidents et rapporteurs des commissions parlementaires qui seront chargées de l’examen du projet de loi qu’appelle implicitement la décision rendue par le Conseil d’Etat.

Une intervention en amont du travail de refonte des textes permettrait certainement d’en conforter la légitimité ultérieure. Beaucoup d’interrogations demeurent. L’ANDAC attend qu’elles soient levées par des normes législatives et réglementaires indiscutables et non par de simples courriers interprétatifs émanant de l’administration. Elle s’emploiera à informer ses adhérents des développements de cette situation.

L’ANDAC sera particulièrement attentive à la délimitation du périmètre de cette responsabilité ainsi qu’à la rénovation d’une procédure qui doit être non seulement de nature à assurer une bonne gestion des deniers publics, mais aussi respectueuse des droit et obligations des personnes concernées, à commencer par les agents comptables et fondés de pouvoir.

Dès à présent, chacun de ses adhérents est invité à lui faire connaître ses réflexions pour dégager, selon un mode consensuel, un corps de doctrine. Celui-ci sera porté à la connaissance du Parlement et du pouvoir réglementaire. A chacun d’agir ensuite avec sagesse et discernement.

Le Bureau de l’ANDAC

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