Le nouveau régime de responsabilité des agents comptables des organismes de sécurité sociale. Article paru dans la revue Regards - N°27 de,janvier 2005

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La gestion administrative des Organismes de Sécurité Sociale fait traditionnellement intervenir trois acteurs : un conseil d’administration (ou assemblée générale), un directeur et un agent comptable, en respectant une efficace règle de séparation et d’équilibre entre les fonctions de ces deux derniers. Pareille organisation a montré son efficacité. Préserver ce système historique, transparent et sécurisant eu égard aux énormes masses financières en jeu, ne constitue pas un frein à la modernisation de nos institutions.

Le décret du 30 novembre 2001, instituant le Plan comptable unique des organismes de sécurité sociale a confirmé cette organisation. La loi du 13 août 2004 portant réforme de l’assurance maladie l’a pérennisée.

Autrement dit, le statut et les attributions de l’agent comptable n’ont pas été modifiés récemment, y compris dans le cadre de la refonte de la gouvernance de l’assurance maladie qui n’avait pas vocation à introduire des aménagements à la "gouvernance comptable", source d’intenses réflexions au sein du Haut conseil des comptes de la sécurité sociale ni, a fortiori, à revisiter le régime de responsabilité de l’agent comptable.

Pourtant, en parallèle, cette question de la responsabilité personnelle et pécuniaire rencontre aujourd’hui une double actualité. Celle qui procède d’abord d’un récent arrêt du Conseil d’Etat venu rappeler à l’autorité réglementaire, le champ de la compétence matérielle du pouvoir législatif. Celle qui découle ensuite d’un projet d’article de loi relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des organismes de sécurité sociale dotés d’une personnalité juridique de droit privé et dépositaires de missions et prérogatives de puissance publique.

Ainsi, avec le dépôt sur le bureau des ministres de tutelle de ce projet d’article de loi s’est conclue le 15 octobre dernier, une importante phase de travail collectif entamée au lendemain de la décision du Conseil d’Etat du 28 avril 2004, sous la pression de l’ANDAC.

Ledit projet - élaboré avec la participation d’un groupe de travail institué par la Direction de la Sécurité Sociale (en vertu d’une lettre de mission de son directeur, en date du 20 juillet 2004) sous la présidence décisive de Madame Rollande Ruellan, conseiller-maître à la Cour des Comptes - comporte des progrès indéniables par rapport aux textes antérieurs censurés par la Haute Juridiction Administrative. Toutefois, sachant que vraisemblablement, son véhicule législatif prendra la forme d’une ordonnance découlant de la loi d’habilitation n°2004-1343 du 9 décembre 2004, il apparaît indispensable que certains aménagements suggérés par l’ANDAC lors des travaux préparatoires soient retenus lors du travail de mise en forme définitive de ce texte.

1- L’ACTUALITE DE LA PROBLEMATIQUE DE LA RESPONSABILITE PERSONNELLE ET PECUNIAIRE DE L’AGENT COMPTABLE.

Le propos n’est pas ici de développer l’ensemble de la problématique de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables -et, sous conditions, de leurs fondés de pouvoir- des caisses locales et régionales de sécurité sociale. Il convient simplement de rappeler que cette responsabilité se présente à ces agents comptables, sous une double forme :

- Comme un principe de portée générale au sens d’un élément constituant de la fonction. Ce principe a une existence séculaire pour les comptables gestionnaires des deniers publics même si sa formalisation est plus tardive. Il a traversé ainsi -hormis une brève période sous la Révolution - toute l’histoire financière de la France depuis le 14ème siècle à travers les multiples expressions constitutionnelles que notre pays a connues.

- Comme une règle de droit, s’agissant d’en rechercher les effets dans la situation personnelle et patrimoniale de celui auquel elle s’impose ; dans son dernier état, cette règle, pour les agents comptables des caisses de Sécurité Sociale autres que du régime agricole, était affirmée par l’article R.122-4 du Code de la Sécurité Sociale et les modalités de sa mise en jeu précisées par les articles D.253-69 à D.253-83 du même Code.

Les agents comptables sont depuis toujours attachés à cette responsabilité exorbitante du droit commun. En effet, si une telle responsabilité est parfois assumée avec difficulté, l’affirmation de son principe confère cependant l’autorité et la légitimité indispensables à l’exercice d’une fonction plurielle et généraliste, trop souvent réduite à la seule tenue des comptes comme l’induit malencontreusement son appellation largement archaïque.

Nul ne conteste sérieusement que l’activation de ce principe est certainement l’un des facteurs explicatifs de la qualité des encaissements et des paiements effectués à leur initiative autant que de la fiabilité des comptes qui sont produits par la sécurité sociale.

Qualité des comptes qui a pu parfois souffrir de la mise en œuvre de dispositions mal préparées plus que de la survivance de quelques dérogations au plan comptable général mais qui devrait encore se renforcer sous l’impulsion du Haut Conseil des Comptes de la Sécurité Sociale et de la Mission comptable Permanente, promoteurs du dispositif de "certification des comptes" dont les prémisses figurent dans la loi de financement de la Sécurité Sociale pour 2005.
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Rappelons néanmoins avec objectivité l’étape historique qu’ont représenté les deux décrets du 10 août 1993 : décret 93-1002 pour l’article R.122-4 et décret simple 93-1004 pour les articles D.253-69 à D.253-83 précités. Cette étape s’est inscrite, avec beaucoup de volontarisme en dépit de ses imperfections, dans un mouvement de modernisation de la comptabilité des organismes de Sécurité Sociale (notamment en introduisant dans l’univers des organismes le concept novateur à l’époque de "contrôle interne") qui n’a jamais méconnu, bien au contraire, le principe de responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable.

2- LA VALEUR DE CE PRINCIPE DE RESPONSABILITE.

L’ANDAC, constituée postérieurement à ce mouvement de modernisation, a néanmoins toujours regretté que la responsabilité personnelle et pécuniaire n’ait pas été affirmée par le législateur lui-même. La Constitution du 4 octobre 1958 a en effet clairement affirmé qu’un tel principe ne pouvait être imposé que par la volonté expresse du Parlement, ce qu’a, au demeurant, confirmé le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 novembre 1985. L’administration qui est à l’origine des deux décrets de 1993 a donc clairement méconnu le champ de la compétence respective de la loi et du règlement et tout autant la décision du Conseil constitutionnel qui s’imposait pourtant à elle.

L’ANDAC s’était ouverte de ce questionnement à la Direction de la Sécurité Sociale (DSS) en 2000. Elle s’est heurtée, sur cette question, à une fin de non recevoir. Ainsi, dans un compte rendu d’une réunion du 22 décembre 2000, établi par la DSS pouvait-on lire :

"Le débat sur ce point ne sera pas repris au sein de ce groupe de travail, d’une part parce que la DSS ne partage pas cette approche (de l’ANDAC) dans la mesure où le décret de 1993 est en fait un décret d’application d’un décret en Conseil d’Etat codifié à l’article (R.122-4) CSS, que ce décret en Conseil d’Etat n’a fait l’objet à l’époque d’aucune contestation et notamment le Conseil d’Etat n’a pas relevé son incompétence sur ce point, d’autre part parce que la DSS va saisir pour avis le Conseil d’Etat. Ce point fera donc l’objet d’un examen par le groupe de travail élargi".

On relèvera que le moyen soulevé alors par la DSS était juridiquement inopérant.

L’ANDAC n’a finalement pas été tenue informée des dispositions prises par la DSS en vue de saisir pour avis le Conseil d’Etat, comme cette administration s’y était engagée. Quant au « groupe de travail élargi », il n’a -à la connaissance de l’ANDAC- jamais été réuni.

Au constat de ce qui lui apparaissait être une fermeture de l’administration à l’examen de sa question, l’ANDAC a choisi de « faire dire le droit » à la circonstance de la mise en cause de l’un de ses membres sur le fondement des deux décrets du 10 août 1993 : telle est l’origine d’une décision juridictionnelle rendue le 28 avril 2004 par le Conseil d’Etat. Elle dénoue ponctuellement une procédure contentieuse initiée en septembre 2001.

Parallèlement, l’ANDAC a approfondi ses travaux sur la responsabilité personnelle avec le concours de l’Ecole Nationale Supérieures de Sécurité Sociale (EN3S) et l’expertise de personnalités qualifiées. Elle en a présenté des conclusions provisoires à la 6ème Chambre de la Cour des comptes, le 6 mars 2003, sous la forme d’un exposé prenant appui sur un document de synthèse rédigé par un de ses vice-présidents (document consultable à l’adresse http://andac.info). On pourra d’ailleurs relever à la lecture de ce document que la réflexion développée par l’ANDAC dépassait la simple question de la valeur normative du principe de responsabilité personnelle.

On rappellera, sans reprendre ici même l’argumentation qui a été soutenue et qui a convaincu le Conseil d’Etat en regard du principe de légalité, que le régime juridique de cette responsabilité repose en effet toujours sur l’ambivalence d’un statut qui identifie fortement cette responsabilité à celle du comptable public sans que néanmoins l’autorité administrative en ait retiré toutes les conséquences.

L’ensemble des spécificités des organismes aurait mérité plus de considération et une adaptation démarquée du régime de référence applicable au comptable public.

3- LA NECESSAIRE MODERNISATION DE LA FONCTION ET DU REGIME DE RESPONSABILITE DE L’AGENT COMPTABLE.

Aussi, en dépit des évolutions successives esquissées par les textes depuis 1959, particulièrement en 1973 et en 1993, l’organisation de la fonction comptable des organismes de Sécurité sociale est restée anormalement calquée sur celle de la sphère publique de l’Etat, tandis que les dispositions relatives à la responsabilité des agents comptables étaient simplement décalquées à partir de la loi de finances pour 1963.

L’innovation majeure et largement positive introduite par les décrets d’août 1993, portant sur le contrôle interne, qui dérogeait utilement au modèle public en suggérant l’existence et la prise en compte d’une réelle spécificité du fonctionnement des organismes butait néanmoins sur la contradiction irréductible entre l’acceptation de risques financiers résiduels inhérente au contrôle interne (la méthodologie du contrôle interne postule que le préjudice financier partiel soit admis au titre de l’efficience en ne couvrant pas des occurrences de risques faibles ou trop coûteuses en moyens) et le maintien d’une responsabilité pécuniaire au premier franc ou euro.

Cette antinomie de principe aurait dû engendrer naturellement soit un ajustement ou un assouplissement des modalités de mise en jeu de la responsabilité (sous forme de franchise ?), soit une atténuation (décharge ?) automatique de responsabilité. Par précaution toutefois, le contrôle interne qui sous- tend une analyse globale et systémique de l’organisation n’a pas aboli l’obligation faite à l’agent comptable de diligenter tout autre forme de contrôle.

Cette problématique non traitée initialement reste entière aujourd’hui comme demeure indispensable une meilleure appréciation du dispositif de contrôle interne et de sa place au sein du fonctionnement des organismes. Cette appréciation pourrait s’inspirer de la réflexion qui fut conduite dans le Régime Agricole et concrétisée dans un décret aussi actuel qu’opérationnel (Décret n°2003-596 du 26 juin 2003 relatif au contrôle interne des organismes de mutualité sociale agricole et aux sécurités informatiques). Ce même décret présente également le mérite d’opérer un partage des responsabilités, dans le domaine informatique, entre le national et le local en phase avec la réalité de terrain. Les textes futurs pourraient de surcroît identifier et caractériser clairement la responsabilité propre à la "tête de réseau" qui prend l’initiative d’émettre à destination des caisses de base des instructions d’organisation structurante pouvant induire, par exemple, une impossibilité de contrôle avant paiement.

Par ailleurs, les particularismes institutionnels devraient trouver leur pleine traduction dans la réglementation à venir, les spécificités institutionnelles ne pouvant plus être occultées :

- importance des masses financières à caractère non budgétaire,
- industrialisation des modes de production,
- amenuisement des possibilités de contrôle avant paiement,
- complexité croissante des dispositifs réglementaires et des systèmes de gestion des prestations (coexistence entre des flux classiques et dématérialisés, émergence de paiements forfaitaires atypiques au titre des réseaux ou de remboursements modulables)
- interdépendance des différents niveaux de responsabilité (niveau local, national, régional et développement d’activités mutualisées, exigence d’économies de moyens de plus en plus pressantes, notamment dans le cadre des COG.

On ajoutera à cette liste non exhaustive un élément conjoncturel dont l’ampleur ne cesse de s’accroître, à savoir la perméabilité des caisses aux abus, fraudes et escroqueries de toute nature, lesquels s’érigent en véritable pratique nationale ou internationale (cas des facturations de séjour en cliniques à l’étranger).

Tous les facteurs précités contribuent peu ou prou à rendre inopérant un régime de responsabilité obsolète, pourtant revendiqué dans son principe par les agents comptables des OSS, sous réserve qu’il soit adapté à leur contexte de travail.
Il conviendrait ainsi d’inventer un dispositif proactif qui suscite un état de veille permanent pour prévenir et pallier l’erreur et la fraude, en lieu et place du système actuel totalement contre productif, en ce sens qu’il conduit les acteurs les plus vigilants à être les uniques responsables des dérives qu’ils s’attachent, souvent seuls, à prévenir et à détecter.

Dès lors, le statut statufie et les rigidités textuelles génèrent la frilosité de la fonction, en inhibant le mouvement.

D’où l’aspiration commune à une refonte de la réglementation portant sur la responsabilité personnelle et pécuniaire, juridiquement valable et professionnellement acceptable, autrement dit, circonscrite et cantonnée aux activités et opérations que l’agent comptable peut maîtriser, contrôler et actionner selon une procédure qui garantisse ses droits.

Cette approche soucieuse des droits de la défense s’inscrirait pleinement dans l’esprit de la jurisprudence de l’arrêt Martinie rendu par la Cour Européenne des Droits de l’Homme (cf. Revue du Trésor, juin 2004, arrêt du 15.01.2004), qui a caractérisé la responsabilité objective sans faute comme exorbitante du droit commun et retenu que la mise en débet étant de nature civile, l’agent comptable avait droit a un procès équitable et contradictoire.

De plus, il convient de rester conscient, comme l’a établi l’ANDAC devant les juridictions administratives, de la fragilité du régime de responsabilité instauré dans des organismes de droit privé par rapport à des dispositions du Code du Travail selon lesquelles le salarié ne répond pas à l’égard de son employeur des risques de l’exploitation, nonobstant la reconnaissance d’une faute lourde.

L’agent comptable ne peut pas faire figure d’assureur universel de l’organisme. Il ne peut compenser -et finalement assumer seul- ni les insuffisances et les carences de la réglementation, ni les difficultés rencontrées dans sa mise en œuvre (notamment celles liées à l’utilisation de l’informatique) ni la volonté stratégique des pouvoirs publics, de la branche ou du Régime, voire de la caisse, de privilégier des objectifs de service parfois inaccessibles au détriment des exigences de maîtrise financière imposées par le législateur.

4- PROJET D’ARTICLE DE LOI RELATIF A LA RESPONSABILITE PERSONNELLE ET PECUNIAIRE DES AGENTS COMPTABLES DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE.

Dans sa rédaction proposée par le groupe de travail, le dispositif à valeur législative (unique pour les régimes obligatoires) organisant la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables se présente comme suit :

Art. X. - Au chapitre IV bis du titre 1er du livre 1er du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 114-6 ainsi rédigé : ( ou au chapitre II du titre 2 du livre 1er du CSS, il est inséré un article L. 122-2 ainsi rédigé) :

Art. L. 114-6 - I - L’agent comptable d’un organisme de sécurité sociale est chargé de la tenue de sa comptabilité. Il veille à retracer dans ses comptes l’ensemble des droits et obligations de l’organisme.

Il est seul chargé de l’encaissement des recettes, du paiement des dépenses, des opérations de trésorerie, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant à l’organisme, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives, des opérations et documents de comptabilité. Il est responsable des contrôles qu’il est tenu d’assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine.

II - Avant d’être installé, l’agent comptable doit fournir en garantie un cautionnement.

III - Dans le cadre des missions visées au I ci-dessus, la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a été constaté, qu’un encaissement n’a pas été effectué, qu’une dépense a été indûment payée, ou que, du fait de l’agent comptable, l’organisme a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme ou d’un tiers.

L’agent comptable n’est pas personnellement et pécuniairement responsable des opérations qu’il a effectuées sur réquisition régulière du directeur. La réquisition a pour effet de transférer la responsabilité au directeur.

IV - La responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable s’étend à toutes les opérations effectuées depuis la date de son installation jusqu’à la date de cessation des fonctions. Cette responsabilité s’étend aux opérations des régisseurs dans la limite des contrôles qu’il est tenu d’exercer. Elle ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de ses prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par l’agent comptable entrant, dans un délai fixé par décret.

V - La responsabilité pécuniaire de l’agent comptable d’un organisme de sécurité sociale ne peut être mise en jeu que par l’autorité compétente de l’Etat. Celle-ci peut être saisie par la Cour des comptes et, lorsqu’il s’agit de l’agent comptable d’un organisme local, par la caisse nationale compétente pour valider ses comptes en application de l’article 34 LFSS 2005.

Si le préjudice financier est reconnu imputable à un cas de force majeure par l’autorité compétente de l’Etat, la responsabilité pécuniaire de l’agent comptable ne peut être engagée.

Le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 décembre de la cinquième année suivant l’exercice comptable en cause.

VI - L’agent comptable dont la responsabilité pécuniaire est mise en jeu a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale au montant de la perte de recette subie, de la dépense indûment payée ou de l’indemnité mise, de son fait, à la charge de l’organisme intéressé. Toutefois, l’agent comptable peut obtenir le sursis de versement de cette somme.

VII - L’agent comptable dont la responsabilité pécuniaire est mise en jeu et qui n’a pas versé la somme prévue au paragraphe VI est constitué en débet, sur demande de l’autorité compétente de l’Etat, par l’émission à son encontre, par le directeur de l’organisme, d’un titre de recettes.

VIII - L’agent comptable constitué en débet peut demander à l’autorité compétente de l’Etat la remise gracieuse totale ou partielle des sommes laissées à sa charge. Cette demande est examinée dans les conditions prévues par décret. Dans le régime agricole et dans le régime ORGANIC la décision intervient après consultation du conseil d’administration de l’organisme dont relève l’agent comptable.
En cas de remise gracieuse, les sommes allouées en remise gracieuse sont supportées par l’organisme intéressé.

IX - Le quitus est acquis automatiquement après l’expiration du délai prévu au 3ème alinéa du V si aucune procédure n’a été engagée à l’encontre de l’agent comptable. Si la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable a été mise en cause, le quitus est délivré par l’autorité compétente de l’Etat après apurement du débet.

X - Les régisseurs, chargés pour le compte de l’agent comptable d’opérations d’encaissement et de paiement, les fondés de pouvoirs de l’agent comptable et les responsables des centres agréés par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de la sécurité sociale pour effectuer des opérations d’encaissement de certains moyens de paiement sont soumis aux règles, obligations et responsabilité des agents comptables. Ils peuvent être déclarés responsables des opérations effectuées dans la limite du montant du cautionnement qu’ils sont astreints de fournir.

XI - Les présentes dispositions sont applicables à tous les organismes à l’exception de ceux ayant le caractère d’établissement public.

Art. Y : Les présentes dispositions s’appliquent aux procédures de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables engagées à la date de publication de la loi.

5- APPRECIATION ET CONCLUSION.

Au plan de l’opportunité, ce projet manifeste une évidente volonté d’ouverture des pouvoirs publics que les agents comptables se plaisent à reconnaître et à saluer.

Par delà une réelle décrispation des relations qui n’était pas acquise a priori, c’est bien d’une remarquable avancée qu’il s’agit à l’analyse du contenu du nouveau cadre juridique. Cette évolution nous apparaît devoir d’abord être mise au crédit de la Comptabilité publique et de la Cour des Comptes, nonobstant les travaux conduits par les caisses nationales et les autres administrations de l’Etat.

Notablement, on peut observer, quant au champ de la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable, qu’il se trouve circonscrit dans les nouvelles dispositions aux opérations touchant les fonds les valeurs et le patrimoine et que par surcroît, cette responsabilité se trouve encadrée dans un intervalle précis de temps (soit 5 ans et l’année en cours).

Autrement dit, et sans remettre en cause les activités autres que financières qui incombent à l’agent comptable - y compris la gestion comptable, le recouvrement amiable des créances, le contrôle, la conservation des pièces justificatives, voire les activités éventuellement déléguées - seules celles qui peuvent entraîner un manquant en deniers ou en valeurs peuvent impacter sa responsabilité pécuniaire.

Par ailleurs, la mise en jeu de cette responsabilité dont les modalités seront précisées par décret, ne pourra être actionnée qu’après exclusion des cas relevant de la force majeure dans l’acception nouvelle qu’en donne le Conseil d’Etat. Dans une seconde phase seulement, la responsabilité pourrait être engagée pour faire l’objet simultanément d’une procédure de remise totale ou partielle en considération de facteurs exonératoires ou atténuateurs appréciés par "l’autorité compétente de l’Etat".

Cette formule, s’il se confirmait qu’elle vise exclusivement la DRASS, rencontrerait nos plus extrêmes réserves dans la mesure où elle ne garantirait pas "le droit au procès équitable" de l’agent comptable mis en cause tel que ce droit est prévu par l’article 6 §1 de la Convention Européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme selon lequel : "toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil". Or, en l’espèce, plus encore que dans l’arrêt Martinie précité concernant un comptable public, tout concourre à l’application de cette jurisprudence s’agissant d’un comptable d’organisme privé, ne disposant au demeurant d’aucune garantie juridictionnelle particulière.

Tout laisse à penser que cette insuffisance du texte proposé, tout comme d’autres lacunes moins conséquentes, pourront être corrigées afin de parvenir à la promulgation d’un texte véritablement abouti parce que correspondant aux exigences multiples de l’époque.

Paris, le 10 décembre 2004. Dominique Hénon, agent comptable de la CPAM de Paris et président de l’ANDAC, en collaboration avec Ollivier Dervillers, agent comptable de l’URSSAF de LYON, vice-président de l’ANDAC.

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