Lettre de l’ANDAC à Mme Ruellan relative à son projet de loi sur le futur statut des AC

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OBJET : DISCUSSION ET PROPOS AUTOUR D’UNE NOTE DE REFLEXION.

Madame la Présidente,

Le groupe de travail que vous présidez, installé en juillet dernier dans le cadre de la lettre de mission en date du 20 juillet 2004 visée par le Directeur de la Sécurité Sociale, a permis désormais de valider -au travers des apports et contributions des différents participants- les constats, analyses et propositions contenus dans divers documents rendus publics sous le timbre de l’ANDAC, notamment en septembre 2003 (Réflexions sur la responsabilité des agents comptables) et en juin 2004 (courrier au Directeur Général de la Comptabilité Publique).

Ainsi à l’étape où nous sommes, la nécessaire remise à plat engagée à la suite de l’injonction du Conseil d’Etat démontre le bien-fondé de notre action et de notre pression en vue du réexamen des textes qui concernent les agents comptables et leur fonction. Et en dépit du maquis des dispositions parfois porteuses d’incohérences qui les concernent, ou plus exactement à cause d’elles, se dégage une aspiration commune pour l’émergence d’un texte unique, transversal aux régimes obligatoires de Sécurité Sociale.

Outre ce premier acquis, se dessine également une perception quasi unanime de la fonction et de son devenir au sein des organismes qui, pour avoir été redéfinie tout dernièrement dans la loi implique un toilettage et une adaptation de la réglementation régissant son principal attribut : la responsabilité personnelle et pécuniaire.

I - UN POSITIONNEMENT MANAGERIAL CLARIFIE ET CONFIRME DANS L’ASSURANCE MALADIE.

La loi du 13 août 2004 portant réforme de l’Assurance Maladie a apporté plusieurs éclaircissements, après la parution récente de plusieurs textes fondateurs, sur le statut et le rôle de l’agent comptable (arrêté du 30 novembre 2001 relatif à l’application du Plan Comptable Unique des Organismes de Sécurité Sociale, notamment).

Indéniablement, le positionnement de l’agent comptable comme agent de direction se trouve consolidé au sein des organismes de la branche maladie du fait des modalités de nomination retenues qui confirment explicitement son statut de cadre dirigeant hiérarchiquement rattaché au Directeur Général de la CNAMTS, sachant que les décrets en cours de rédaction devraient maintenir au delà le parallélisme des formes -cher à l’ANDAC- entre les deux protagonistes de la direction des organismes (présence de droit dans les Conseils et commissions, par exemple). En conséquence, sans que soit aucunement mise en doute la primauté objective du directeur eu égard à ses attributions, l’agent comptable apparaît clairement comme le premier de ses collaborateurs au sein de l’équipe de direction, tout en conservant des prérogatives et servitudes spécifiques, découlant de sa fonction duale de trésorier (receveur/payeur) et de teneur des comptes de l’organisme. Fonction duale qui s’enracine dans sa "mission-socle" de contrôleur visant autant à assurer la justesse des paiements et encaissements que la fiabilité et la transparence des comptes.

La distinction explicite désormais établie entre, d’une part l’exercice de l’autorité hiérarchique, appartenant au directeur de la caisse nationale et, d’autre part celui de l’autorité administrative qui est attribué au directeur local, devrait permettre de décrisper les tensions nées parfois de l’ambiguïté précédente, a fortiori si le dispositif de nomination favorise au mieux l’appariement des personnalités. Et, pour préciser complètement la nature profonde de cette relation particulière, on rappellera ici l’ancienneté et la portée de cette dichotomie formulée par une instruction des DRASS affirmant que "l’ensemble des services d’une caisse est placé sous l’autorité de son directeur, sous réserve des pouvoirs propres de l’agent comptable".

Néanmoins, dans le contexte rénové consécutif à la loi d’août 2004, une modification rédactionnelle du 2ème paragraphe de l’article D. 253-9 pourrait consacrer définitivement cette évolution par une formule plus incitative précisant que "l’agent comptable a vocation à exercer pour le compte du directeur toute mission compatible avec ses attributions". De la sorte, l’expertise technique de l’agent comptable pourrait être plus naturellement exploitée au bénéfice du management général de la caisse (contrôle de gestion, audit, pilotage du contrôle interne, informatique...), afin de renforcer la cohésion et la complémentarité du couple directeur/agent comptable et de resserrer l’équipe de direction tout en allégeant les charges de gestion opérationnelle du directeur, dont le temps ainsi dégagé pourrait être redéployé vers les activités stratégiques (régulation, animation, communication, négociation,, mobilisation des ressources...)

Il est souhaitable, pour conclure provisoirement ce chapitre, que le respect du principe d’unicité du régime général entraîne l’extension des mesures prévalant dans l’Assurance Maladie, aux autres branches mais aussi, par souci de cohérence, pour le moins aux autres régimes constitutifs de l’UNCAM.

II - LA NECESSAIRE MODERNISATION DE LA FONCTION.

En dépit des évolutions successives esquissées par les textes depuis 1959, particulièrement en 1973 et en 1993, l’organisation de la fonction comptable des organismes de Sécurité sociale est restée anormalement calquée sur celle de la sphère publique de l’Etat, tandis que les dispositions relatives à la responsabilité des agents comptables étaient simplement décalquées à partir de la loi de finances pour 1963.

L’innovation majeure et largement positive introduite par les décrets d’août 1993, portant sur le contrôle interne, qui dérogeait utilement au modèle public en suggérant l’existence et la prise en compte d’une réelle spécificité du fonctionnement des organismes butait néanmoins sur la contradiction irréductible entre l’acceptation de risques financiers résiduels inhérente au contrôle interne (la méthodologie du contrôle interne postule que le préjudice financier partiel soit admis au titre de l’efficience en ne couvrant pas des occurrences de risques faibles ou trop coûteuses en moyens) et le maintien d’une responsabilité pécuniaire au premier franc ou euro.

Cette antinomie de principe aurait dû engendrer naturellement soit un ajustement ou un assouplissement des modalités de mise en jeu de la responsabilité (sous forme de franchise ?), soit une atténuation (décharge ?) automatique de responsabilité. Par précaution toutefois, le contrôle interne qui sous tend une analyse globale et systémique de l’organisation n’a pas aboli l’obligation faite à l’agent comptable de diligenter tout autre forme de contrôle.

Cette problématique non traitée initialement reste entière aujourd’hui comme demeure indispensable une meilleure appréciation du dispositif de contrôle interne et de sa place au sein du fonctionnement des organismes. Cette appréciation pourrait s’inspirer de la réflexion qui fut conduite dans le Régime Agricole et concrétisée dans un décret aussi actuel qu’opérationnel (Décret n°2003-596 du 26 juin 2003 relatif au contrôle interne des organismes de mutualité sociale agricole et aux sécurités informatiques). Ce même décret présente également le mérite d’opérer un partage des responsabilités, dans le domaine informatique, entre le national et le local en phase avec la réalité de terrain. Les textes futurs pourraient de surcroît identifier et caractériser clairement la responsabilité propre à la "tête de réseau" qui prend l’initiative d’émettre à destination des caisses de base des instructions d’organisation structurante pouvant induire, par exemple une négation du contrôle avant paiement.

Par ailleurs, les particularismes institutionnels devraient trouver leur pleine traduction dans la réglementation à venir, les spécificités institutionnelles ne pouvant plus être occultées :

- importance des masses financières à caractère non budgétaire,
- industrialisation des modes de production,
- amenuisement des possibilités de contrôle avant paiement,
- complexité croissante des dispositifs réglementaires et des systèmes de gestion des prestations (coexistence entre des flux classiques et dématérialisés, émergence de paiements forfaitaires atypiques, etc),
- interdépendance des différents niveaux de responsabilité (niveau local, national, régional et développement de la mutualisation),
- exigence d’économies de moyens de plus en plus pressantes, notamment dans le cadre des COG et COG,
- etc.

On ajoutera à cette liste non exhaustive un élément conjoncturel dont l’ampleur ne cesse de s’accroître, à savoir la perméabilité des caisses aux abus, fraudes et escroqueries de toute nature, lesquels s’érigent en véritable pratique nationale ou internationale (cas des facturations de séjour en cliniques à l’étranger).

III - LA RECHERCHE D’UN REGIME DE RESPONSABILITE MODERNE ET DYNAMIQUE.

Tous les facteurs pré cités contribuent peu ou prou à rendre inopérant un régime de responsabilité obsolète, pourtant revendiqué dans son principe par les agents comptables des OSS, sous réserve qu’il soit adapté à leur contexte de travail.

Il conviendrait ainsi d’inventer un dispositif pro actif qui suscite un état de veille permanent pour prévenir et pallier l’erreur et la fraude, en lieu et place du système actuel totalement contre productif, en ce sens qu’il conduit les acteurs les plus vigilants à être les uniques responsables des dérives qu’ils s’attachent, souvent seuls, à prévenir et à détecter.

Dès lors, le statut statufie et les rigidités textuelles génèrent la frilosité de la fonction, en inhibant le mouvement.

D’où l’aspiration commune à une refonte de la réglementation portant sur la responsabilité personnelle et pécuniaire, juridiquement valable et professionnellement acceptable, autrement dit, circonscrite et cantonnée aux activités et opérations que l’agent comptable peut maîtriser et contrôler et actionnée selon une procédure qui garantisse ses droits.

Cette approche soucieuse des droits de la défense s’inscrirait pleinement dans l’esprit de la jurisprudence de l’arrêt Martinié rendu par la Cour Européenne des Droits de l’Homme (cf. Revue du Trésor, juin 2004, arrêt du 15.01.2004), qui a caractérisé la responsabilité objective sans faute comme exorbitante du droit commun et retenu que la mise en débet étant de nature civile, l’agent comptable avait droit a un procès équitable et contradictoire.

A cet égard, et en dehors des cas de responsabilité pour faute personnelle effective de l’agent comptable, au système actuel de responsabilité "sans faute" devrait être substitué un système pour "faute présumée", permettant de discuter l’existence, la nature et l’imputabilité de ladite faute. Cette simple approche permettrait d’évacuer en première analyse les failles systémiques non-rattachables à un seul individu ou les manquements mettant en jeu d’autres acteurs que l’agent comptable. En outre, serait favorisé un examen non accusatoire à travers une appréhension objective de la situation ayant créé le trouble comme de ses conséquences, de façon à permettre la recherche de parades appropriées.

De plus, il convient de rester conscient, comme l’a établi l’ANDAC devant les juridictions administratives, de la fragilité du régime de responsabilité instauré dans des organismes de droit privé par rapport à des dispositions du Code du Travail selon lesquelles le salarié ne répond pas à l’égard de son employeur des risques de l’exploitation, nonobstant la reconnaissance d’une faute lourde.

L’agent comptable ne peut pas faire figure d’assureur universel de l’organisme. Il ne peut compenser -et finalement assumer seul- ni les insuffisances et les carences de la réglementation, ni les difficultés rencontrées dans sa mise en œuvre (notamment celles liées à l’utilisation de l’informatique) ni la volonté stratégique des pouvoirs publics, de la branche ou du Régime, voire de la caisse, de privilégier des objectifs de service parfois inaccessibles au regard des exigences de maîtrise financière imposées par les textes.

En conclusion, parce que la procédure qui sera adoptée sera la pierre angulaire du nouvel édifice, dans l’hypothèse où l’automaticité de la mise en jeu de la responsabilité PP serait maintenue, il conviendrait donc que soit créée une commission d’instruction, de proximité régionale de préférence. Cette instance collégiale (DRASS, TG, Caisse Nationale, représentation des agents comptables ?) aurait en charge d’instruire les dossiers relevant de sa compétence (rationae loci et materiae) et de prononcer le cas échéant le classement sans suite (dès que des éléments non maîtrisables par l’agent comptable entreraient en ligne de compte), plus rarement la mise en débet et consécutivement l’atténuation ou l’exonération de responsabilité (décharge et remise). Les instances régionales ainsi définies bénéficieraient d’une réelle indépendance par rapport aux différentes structures et hiérarchies institutionnelles et pourraient être placées pour leur animation et coordination sous l’égide de la Mission Comptable Permanente, celle-ci agissant sous l’autorité et pour le compte du ou des ministres de tutelle.

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