Compte-rendu de l’entretien de l’ANDAC avec la Direction de l’ACOSS

Réunion du 19 janvier 2004
mardi 20 janvier 2004
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COMPTE RENDU DE LA REUNION AVEC LE DIRECTEUR DE
L’ACOSS le 19 janvier 2004

Une rencontre au siège de l’ACOSS s’est tenu le 19 janvier 2004 à 14 h 30 entre la direction de l’ACOSS et une délégation du bureau de l’ANDAC, soit les participants suivants :

 pour l’ACOSS :
- Frédéric VAN ROEKEGHEM, Directeur,
- Robert MOLAND, Agent Comptable,
- Marie-Thérèse GOSSELIN, Fondé de Pouvoir,

 pour l’ANDAC :
- Lydie ABADIAS,
- Ollivier DERVILLERS,
- Philippe CHALLIOL,
- Dominique HENON.

1. EN INTRODUCTION :

Dominique HENON a remercié ses hôtes pour la célérité avec laquelle a été organisée cette rencontre en réponse à la demande de l’ANDAC, ainsi que pour la manifestation d’apaisement que constitue la circulaire du 13 janvier 2004.

Il a rappelé, ensuite, que l’ANDAC est une Association originale dans le sens où elle est à la fois INTERBRANCHE, INTERREGIME et INTERFONCTION, en constante progression depuis sa création et forte actuellement de 350 membres actifs. Elle a été créée en 1996 à l’occasion du débat sur les ordonnances, notamment en vue de veiller à la compatibilité des textes nouveaux avec des principes légaux et réglementaires exprimés et maintenus dans le Code de la Sécurité Sociale qui traitent du statut et du rôle des agents comptables. Ainsi, les agents comptables possèdent dans notre institution un positionnement original puisqu’ils sont également agents de direction et cadres dirigeants -donc participants à tous les organes de décision- et bénéficient d’un rôle majeur et structurant, sachant que "tout organisme est tenu d’avoir un directeur et un agent comptable" (L-121.1 du Code de la Sécurité Sociale).

L’agent comptable, à l’instar du directeur, a voix consultative (R.121-7) au sein du Conseil d’Administration, leur employeur, lequel a pour mission de contrôler "l’application par le directeur et l’agent comptable des dispositions législatives et réglementaires" (R.171-7).

En conséquence, les agents comptables exercent une fonction de pleine juridiction et responsabilité, tout en disposant d’une expertise spécifique par delà une formation généraliste délivrée principalement par le CNESSS.

Son lobbying a permis à l’ANDAC de faire prévaloir notamment, dans les ordonnances, le parallélisme des formes en matière de nomination des directeurs et agents comptables.

Son intervention sur le même fondement a concouru à la reconnaissance de la qualité de cadres dirigeants des agents comptables lors des négociations sur la RTT. En outre, ses propositions et son action dans le domaine de la formation ont permis l’émergence d’un dispositif cohérent au profit de l’ensemble des personnels des agences comptables.

Dominique HENON a précisé que l’ANDAC serait amenée à peser de nouveau dans le cadre de la réforme annoncée de la Sécurité Sociale sur toutes les questions touchant à l’exercice de la fonction d’agent comptable, tout en rappelant que pour les membres de l’ANDAC l’application scrupuleuse de la Loi constituait une valeur fondatrice.

2. ABORDANT ENSUITE

l’objet de la rencontre

,

à savoir la lettre circulaire du 17 décembre 2003, il a constaté que sa diffusion dans le Recouvrement avait très vite été portée à la connaissance des autres branches et suscité une très vive émotion au sein de l’Institution tout entière, et pas seulement chez les agents comptables et fondés de pouvoir.

C’est effectivement dans la Branche Recouvrement que les manifestations et réactions ont été les plus significatives et immédiates parce qu’elles exprimaient un sentiment d’affliction, voire de déréliction véritable par rapport à une mesure qui leur apparaissait avoir été concoctée en catimini alors même qu’elle cause un préjudice matériel patent à des collaborateurs très impliqués dans leurs fonctions et qui ne ménagent pas leurs efforts pour la réussite des chantiers en cours.

En résumé, le contexte entourant l’annonce par circulaire de la mesure au lendemain d’une réunion nationale des agents comptables du Recouvrement où ce projet n’était pas même évoqué a contribué à l’émergence d’un sentiment général de déception accroissant le traumatisme consécutif à la remise en cause d’un avantage acquis.

On comprend mieux ainsi qu’au-delà de la saisine de l’ANDAC des prises de position individuelles et collectives se soient exprimées, y compris à l’initiative des directeurs et de l’ANDUR, conscients que les enjeux du moment sollicitaient la mobilisation de toutes les forces vives du réseau.

Il est clair également qu’en opportunité une décision touchant un attribut aussi névralgique que l’indemnité de responsabilité des agents comptables et fondés de pouvoir, a fortiori en envisageant sa requalification en salaire, ne pouvait que provoquer une tempête dans la mesure où elle bouleverse l’économie globale des rémunérations institutionnelles.

3. PAR AILLEURS, ces considérations d’opportunité étant traitées, Dominique HENON en vient à

l’examen des éléments de fait et de droit

qui amènent à s’interroger sur le bien fondé d’une intégration de l’indemnité en cause dans l’assiette des cotisations et partant de l’impôt.

Plusieurs arguments ont déjà été avancés, dans l’urgence, dans son courrier du 22 décembre 2003 et pourraient être énumérés -à travers des exemples précis- d’autres frais (et motifs d’exclusion) impactant l’assiette des cotisations par delà les cotisations de cautionnement et d’assurance découlant de l’exercice de la fonction d’agent comptable, pour autant que serait poursuivie les initiatives en ce sens.

Mais plus fondamentalement, dans le laps de temps qui s’est écoulé depuis son courrier précité, l’ANDAC a approfondi sa réflexion au plan juridique et produit un document qui est l’expression de tous ici présents et qui va être commenté par Ollivier DERVILLERS.

Il ajoute pour conclure que l’ANDAC ne souhaite pas ce faisant polémiquer ni bloquer quelque réforme que ce soit lorsqu’elle vise à accroître la performance et la transparence de notre système (sinon nous aurions pu appuyer des propositions de boycott, car le moment s’y prêtait). Au contraire les membres de l’Association souhaitent rester responsables et pro-actifs pour la poursuite des discussions.

4. ANALYSE DE LA LETTRE CIRCULAIRE DE L’ACOSS DU 17 DECEMBRE 2003 RELATIVE AU REGIME SOCIAL DE L’INDEMNITE DE RESPONSABILITE VERSEE AUX AGENTS COMPTABLES ET FONDES DE POUVOIR DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE DU REGIME GENERAL

L’ACOSS, sous le timbre de la DIRRES (Sous-Direction Juridique et Réglementaire), a diffusé le 17 décembre 2003, une lettre circulaire référencée 2003-180/1 relative à l’indemnité de responsabilité versée aux agents comptables et fondés de pouvoir des organismes de sécurité sociale.

A peine diffusé, ce document -nommé LC 2003-180/1 dans la suite de cette note- a suscité de nombreuses interrogations et critiques, justifiant dès le 22 décembre un courrier du président de l’ANDAC au directeur général de l’ACOSS. Ce courrier, expression du profond malaise créé par cette lettre circulaire, s’interrogeait par ailleurs sur la pertinence de son socle juridique.

La présente note de l’ANDAC se propose de revenir sur l’analyse de ce socle dont la fragilité juridique se marque dans diverses questions et contradictions. Elle conclue à la nécessité de reprendre l’examen complet des arguments de fait et de droit qui fondent la décision de l’ACOSS à demander aux URSSAF d’assujettir la « prime de responsabilité » à cotisations et contributions sociales pour sa fraction excédant le montant des frais de cautionnement et d’assurance.

L’analyse qui suit est centrée sur le régime des seules cotisations sociales, à l’exclusion par conséquent de la CSG et de la CRDS qui pourront faire l’objet d’une étude complémentaire.

Enfin l’ANDAC rappelle que l’existence même de cette indemnité de responsabilité renvoie à une problématique d’ensemble relative au statut, aux fonctions et à la responsabilité des agents comptables et fondés de pouvoir des organismes de sécurité sociale. Problématique sur laquelle l’ANDAC a engagé une réflexion qu’elle a portée notamment à la connaissance de la Cour des comptes et des autorités ministérielles compétentes.

4/1 - « Indemnité » ou « prime » ?

Si dans la présentation de son objet, la LC 2003-180/1 reprend l’expression conventionnelle « indemnité de responsabilité », elle l’écarte immédiatement après dans sa phrase directrice qui évoque une « prime de responsabilité ». Les termes ne sont pas neutres. Ils renvoient en effet à deux concepts que la Cour de cassation aussi bien que l’ACOSS distinguent habituellement précisément, s’agissant d’examiner l’assujettissement ou non à cotisations d’une allocation selon son objet, sa nature et sa qualification.

Le mot « indemnité » est usuellement employé par les cours et tribunaux selon son sens étymologique : le mot est emprunté au latin classique indemnitas « fait d’être préservé de tout dommage » qui a pris en latin médiéval, le sens de « dédommagement » (Le Robert, Dictionnaire historique de la Langue française). S’agissant d’établir une qualification en regard de l’assiette des cotisations et contributions sociales, la Cour de cassation retient que peut être à bon droit qualifiée d’indemnité toute somme destinée à compenser, à réparer ou à rembourser. Lorsqu’une indemnité est servie en réparation d’un préjudice ou en remboursement de frais exposés, et pour autant que son montant ne soit pas disproportionné à son objet, elle échappe à l’assiette des cotisations, définie à l’article L.242-1 du code de la sécurité sociale (CSS). S’agissant plus particulièrement d’une indemnité allouée en remboursement de frais exposés par un salarié du fait de charges spéciales inhérentes à sa fonction ou à son emploi, ce principe de non assujettissement a été réaffirmé par le pouvoir réglementaire à la circonstance de la récente réforme des frais professionnels (arrêté du 20 décembre 2002 publié au J O du 27 décembre 2002).

On rapprochera ces solutions jurisprudentielles et réglementaires de la position adoptée par le juge administratif. Appelé ainsi à se prononcer sur l’inclusion ou non de cette indemnité dans le revenu fiscalement imposable de l’agent comptable d’une caisse de sécurité sociale, le tribunal administratif de Paris, par jugement du 15 juin 1981, a considéré que ladite indemnité, par son objet conventionnel, remplissait les conditions prévues à l’article 81 du code général des impôts( ), et justifiait ainsi de son exclusion de ce revenu imposable.

Le nom « prime » est une francisation de l’anglais premium, « récompense, prix ». Elle a acquis selon l’ACOSS elle-même, le sens suivant en droit social : « somme versée en complément ou en remplacement du salaire, soumise à cotisation dès lors qu’elle est allouée, sinon en contrepartie, tout au moins à l’occasion du salaire (du travail ?) sauf dispositions contraires. » (Le Guide du recouvrement, le lexique, juin 2002, p.29). Selon cette définition, toute prime est assujettie a priori à cotisations au sens de l’article L.242-1 du CSS précité, ce que confirme au demeurant la Cour de cassation pour des « primes de responsabilité » dont toutefois le caractère de rémunération, les conditions d’attribution et la qualité des bénéficiaires n’autorisent aucun parallèle avec « l’indemnité de responsabilité » servie aux agents comptables et fondés de pouvoir.
Enfin, l’annexe à la convention collective nationale de travail des agents de direction et des agents comptables( ), relative à l’attribution d’une indemnité de responsabilité aux agents comptables, indique à son article 4 que : « l’indemnité de responsabilité doit permettre aux intéressés de couvrir leur cotisation à la société de cautionnement mutuel, ainsi que la prime de leur contrat d’assurance et, en outre, de se constituer propre assureur pour tout ou partie des débets non couverts par l’assurance. » L’UCANSS retire logiquement de la nature indemnitaire de cette allocation qu’elle doit être néanmoins payée en cas d’absence temporaire de l’agent comptable, que cette absence comporte ou non maintien du salaire, du seul fait que la responsabilité de celui-ci est engagée tant qu’il n’a pas obtenu quitus de sa gestion (guide de l’administration du personnel, chapitre IV – fascicule 6 – f1).

Cette observation résume parfaitement les choses : l’agent comptable (le fondé de pouvoir) reçoit un salaire « en contrepartie ou à l’occasion de son travail » assujetti comme tel à cotisations (art. L.242-1 du code de la sécurité sociale) ; il perçoit une indemnité forfaitaire conventionnelle visant à couvrir les charges de cautionnement que lui impose l’Etat (art. R.122-4 du code de la sécurité sociale) et qu’il expose avant même de pouvoir exercer sa fonction (art. D.253-12 d même code). Indemnité exclusive, par les conditions de son attribution, de tout lien de subordination entre l’employeur et son salarié( ).

Questions :

Pourquoi l’ACOSS qualifie-t-elle de « prime » ce que l’annexe à la convention collective qualifie exactement « d’indemnité » s’agissant d’une allocation destinée à couvrir des frais réellement exposés par celui à qui elle est attribuée ?

L’indemnité de responsabilité, au visa du texte l’ayant institué, le décret 47-777 du 29 avril 1947( ), n’est elle pas constitutive d’une allocation destinée à couvrir une charge à caractère spécial( ) -la responsabilité personnelle et pécuniaire- inhérente au statut et à la fonction de l’agent comptable et de ses mandataires ?

4/2 - De la valeur d’une « position ministérielle » :

Au soutien de sa démonstration, la LC 2003-180/1 indique : « Il ressortait d’une position ministérielle…Il ressort d’une lettre ministérielle…Cette nouvelle position… ». A la décharge de son rédacteur, force est de reconnaître que l’ACOSS avait déjà précédemment instruit la même question par référence à des lettres ministérielles ( .) La précédente analyse de l’ACOSS -qui concluait au contraire de la lettre circulaire du 17 décembre 2003- ne se bornait toutefois pas à l’évocation de lettres ministérielles. Elle se référait à deux arrêts restrictifs de la Cour de cassation ( ) dont elle atténuait cependant la portée en évoquant des instructions ministérielles « relatives au plan comptable des organismes de sécurité sociale qui précisent que les indemnités versées aux agents comptables doivent être imputées au compte intitulé ‘‘indemnités exemptes de charges sociales et fiscales’’ ».

Les textes et « positions » auxquels la LC 2003-180/1 se réfère sont discutés plus avant. Sur la forme, la seule référence à une « position ministérielle » pour interpréter un texte se comprend parfaitement. En revanche, le seul recours à cette même « position ministérielle » pour fonder une décision normative ou pour y déroger interroge. Il ressort en effet d’une jurisprudence bien établie que l’autorité ministérielle ne saurait, en principe, exercer le pouvoir réglementaire à défaut de dispositions législatives ou réglementaires l’y autorisant expressément (Conseil d’Etat, 1er décembre 1995, n° 123614, Fédération nationale de la Mutualité française).

Question :

- Une lettre ou une « position » ministérielle peut-elle, par sa seule valeur intrinsèque et en franchise de toute jurisprudence ou de tout décret d’application, élargir (ou restreindre) le champ de l’article L.242-1 du code de la sécurité sociale ?

4/3 - Agent comptable ou régisseur ?

- A l’appui de sa démonstration, l’ACOSS évoque une lettre ministérielle (DSS/5B) du 8 juillet 2002 à la DGCP/5B portant sur le régime de l’indemnité versée aux régisseurs d’établissements publics nationaux ( .) Dans le paragraphe suivant de la LC 2003-180/1, l’ACOSS rappelle que l’annexe à la convention collective nationale de travail des agents de direction et des agents comptables (CCNT) assimile la nature de l’indemnité de responsabilité qu’elle prévoit à celle qui est « allouée aux agents comptables des services de l’Etat dotés d’un budget annexe et aux agents comptables des établissements publics nationaux… ». Elle retire de cette dernière observation que le régime social applicable à l’indemnité de responsabilité versée aux régisseurs d’établissements publics nationaux (EPN) est transposable à l’indemnité de responsabilité qui est versée aux agents comptables et fondés de pouvoir des organismes de sécurité sociale.

On rappellera que l’Etat a précisément distingué le statut des agents comptables d’établissements publics nationaux ou dotés d’un budget annexe de celui des régisseurs de ces mêmes établissements publics nationaux. L’instruction codificatrice M.9-1 sur la réglementation financière et comptable des établissements publics nationaux indique ainsi :

« L’agent comptable et éventuellement les agents comptables secondaires ont seuls qualité pour prendre en charge et recouvrer toutes les recettes et payer toutes les dépenses, après émission des titres correspondants par l’ordonnateur.

Toutefois, en vertu l’article 18 du décret du 29 décembre 1962, des régisseurs peuvent être chargés pour le compte des comptables publics d’opérations d’encaissement ou de paiement.

Le régisseur n’a pas qualité de comptable public. Il est habilité à effectuer certaines opérations normalement réservées à l’agent comptable, opérations dont il est personnellement et pécuniairement responsable dans les mêmes conditions qu’un comptable public.

Un régisseur est dit "de recettes" quand il est chargé des opérations d’encaissement, et "d’avances" s’il effectue des opérations de paiement. Une même personne peut cumuler les deux fonctions. »

Le régime de la responsabilité personnelle et pécuniaire des régisseurs, auquel renvoie l’attribution de l’indemnité de responsabilité visée par le courrier ministériel du 8 juillet 2002, a été défini par le décret 66-850 du 15 novembre 1966

Le régime de la responsabilité des agents comptables de l’Etat qui sont visés à l’annexe de la CCNT des agents de direction et des agents comptables a été, pour sa part, défini par le décret 62-1587 du 29 décembre 1962.

Question :

- Pourquoi la LC 2003-180/1 ne fait-elle pas, à la suite du pouvoir réglementaire, la distinction entre les statuts juridiquement différents des comptables (références de l’annexe à la CCNT) et des régisseurs de l’Etat (références du courrier du 8 juillet 2002) alors même que sa démonstration se réfère explicitement à l’identité des fonctions d’agents comptables qui est établie par l’annexe à la CCNT ?

4/4 - Conclusion :

Derrière l’ensemble des questions qu’elle pose, l’ANDAC souhaite souligner la complexité qui s’attache à toute analyse de l’indemnité de responsabilité. Complexité qui lui semble devoir conduire le directeur général de l’ACOSS à rapporter la LC 2003-180/1 diffusée par ses services, en l’absence, dans ce document, d’une base juridique indiscutable et indiscutée.

L’ANDAC souhaite appeler l’attention de l’ACOSS sur la nécessité de poursuivre cependant cette analyse, avec l’ensemble des acteurs concernés (agents comptables et fondés de pouvoir, UCANSS et caisses nationales, autres régimes de sécurité sociale, organisations syndicales, directions de l’Etat compétentes) et en tenant compte de l’évolution qui a été observée dans la sphère des comptables de l’Etat, sur la demande de la Cour des comptes et du Parlement.

L’ANDAC se tient à la disposition de l’ACOSS et de l’ensemble des autres acteurs pour accompagner tout mouvement que les uns et les autres pourraient initier dans une volonté d’évolution constructive.


Commentaires  forum ferme

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> Compte-rendu de l’entretien de l’ANDAC avec la Direction de l’ACOSS
jeudi 22 janvier 2004 à 17h57 - par  M DECRESSONNIERE - AC UR Oise

J’ai apprécié tous les aspects de cette démarche ( tant sur le fond ,que sur la forme, sur le positionnement des Agents comptables quant à leurs responsabilités et sur la rapidité du retour des informations aux AC )
Félicitations aux divers intervenants .
à suivre ...

> Compte-rendu de l’entretien de l’ANDAC avec la Direction de l’ACOSS
jeudi 22 janvier 2004 à 13h09

Bravo pour la clarté et la pertinence de l’argumentation juridique.

Jean-Marc BARRAUD
A/C de la CGSS de La Réunion