L’historique de la fonction d’Agent Comptable

Cours par Jean-Claude Portonnier, donné au CNESSS le 13 mars 1990, dans le cadre du CESCAFOS
mercredi 13 mars 1996
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Rappel historique nécessaire pour marquer la filiation de la fonction d’Agent Comptable avec les Etats Généraux de 1355-1356.

I. L’HISTORIQUE

"Si l’on considère la noblesse et l’utilité de leurs fonctions (NDLR : Des Trésoriers Généraux de France), il est extraordinaire qu’aucun renseignement n’ait été collationné sur leurs titres et leurs fonctions"_Extrait des Mémoires de M. Pavas de Bourgneuf, 1745.

Depuis, une abondante littérature a été produite sur les comptables publics.

11. L’origine du comptable public remonte dans la Rome antique.

Le questeur est l’ancêtre du comptable public actuel : il était responsable d’un service extérieur du Sénat, et non pas ordonnateur chargé du recouvrement des recettes et du paiement des dépenses.

Voir la loi de Publicola : "Poursuivre la rentrée des créances" Cette organisation perdurera jusqu’à la chute de l’Empire Romain, en 476 ap. J. C.

12. L’Administration franque

Elle va poursuivre pendant cinq siècles l’oeuvre de l’administration romaine. Les judices sont les comptables publics.

Mais le système de nomination, de démocratique sous Rome, est devenu népotique. l’élite de l’époque, c’était l’Eglise, et les judices étaient souvent des évêques, à défaut des hommes riches.

On va retrouver cette notion de richesse tout le temps : l’argent va à l’argent.

L’administration des finances a été domanialisé : on a remis cette administration aux gestionnaires des domaines royal et seigneurial.

13. L’avènement d’Hugues Capet

Un vassal du roi de France ne pouvait créer des offices qu’en payant. La nouveauté dans les finances publiques est l’introduction des rapports entre le suzerain et son vassal.

14. Le Moyen Age

Le Moyen Age est une période de guerre, dominé par deux types d’impôts : les aides et les aides extraordinaires.

Vont donc coexister deux types de finances : ordinaires et extraordinaires. Pour la gestion de ces finances, il faut du personnel. Le pouvoir royal va donc créer des fonctions, ou authentifier celles déjà existantes : ce sont les prévôts, chargés de faire rentrer l’argent.

Ceux-ci seront d’autant plus puissants qu’ils possèdent des pouvoirs juridictionnels, non seulement en matière financière, mais également en matière de crimes et délits, et par ailleurs qu’ils sont aussi gestionnaires du domaine royal. Ils étaient donc ordonnateurs et comptables.

Leur pouvoir se renforcera encore au XIIème siècle, le jour où le pouvoir royal se mit lui-même à affermer les finances royales : notamment, il afferma l’impôt entre les mains des prévôts, lesquels en abusèrent. [1]

Néanmoins, un système de contrôle avait été prévu : les baillis et sénéchaux étaient des fonctionnaires royaux auxquels les prévôts devaient rendre des comptes.

Les prévôts sont les ancêtres de nos TPG, alors que les baillis et sénéchaux étaient les administrateurs des trésors royaux et étatique [2].

15. La Guerre de Cent Ans

Va se jouer une évolution fondamentale : dans la mesure où le roi de France a besoin d’argent, il réunit les Etats généraux, afin que les vassaux apportent leur contribution financière. Ceux-ci y mirent des conditions, d’où la règle posée en 1355 : "La séparation de la recette et du contrôle de l’ordonnancement, qui devraient être confiés à des agents distincts et responsables." Notre règle actuelle vient donc du XIVème siècle.

Le roi de France consent à cette règle, il crée de nouveaux impôts, et parallèlement apparaissent des surintendants généraux, un par généralité [3] dont la mission est de "diriger l’assiette, la perception et l’emploi de l’impôt.", et sont créés deux postes de receveurs généraux "ne devant intervenir ni dans l’assiette, ni dans l’impôt."

1355 marque donc la naissance officielle de ce système, même si Philippe-Auguste va tenter de séparer ordonnateur et comptable.

Les receveurs généraux étaient les Agents Comptables, mais ils ne pouvaient pas vérifier que la dépense était inscrite sur "l’état de valeur" : ils devaient exécuter l’ordonnancement, ils n’étaient que des exécutants.

Les comptes au XIVème siècle étaient jugés, comme aujourd’hui par la Cour des Comptes ou la Cour de Discipline Budgétaire. Les finances publiques furent soumises à trois "commis généraux des finances", ancêtres de l’Inspection Générale des Finances.

16. Le XVIème siècle

C’est à cette époque qu’apparaissent les Trésoriers Généraux, devant suivre le recouvrement des impôts existants. Les comptables receveurs devaient leur fournir les pièces justificatives.

- Quant aux comptables eux-mêmes, leur compétence ne cesse de s’élargir, notamment à l’adjudication des fermes ; ils étaient habilités à payer des sommes ; ils devaient tenir leur caisse en l’état d’être contrôlée à tout moment, tout comme aujourd’hui.

Au XVème siècle, les comptables publics devaient posséder "capacité, notabilité et fortune". Fortune, car les biens du comptable public constituent une caution. A partir du XVème siècle, les comptables durent donner au roi une caution de 1000 livres.

La charge de comptable est donc à l’origine une charge vénale, qui va bientôt se transformer en charge héréditaire, pour prendre le nom de "receveur particulier des finances", titre qu’ils ont gardé jusqu’à nos jours.
Ces receveurs ne pouvaient pas exercer d’autres charges, faire du commerce, ni être banquiers ; ils devaient remettre leurs comptes, et étaient punis de mort en cas de malversation.

François 1er commuera cette peine irrémédiable, en confiscation des biens et suppression du caractère héréditaire de la charge (cf. le surintendant Fouquet sous Louis XIV).

17. La Régence.

Prévaut le système de l’affermage sous l’Ancien Régime : la Ferme Générale est la concession que le pouvoir royal confiait à des particuliers (Les Fermiers Généraux, dont le chimiste Lavoisier fut l’un des exemples les plus célèbres), en leur laissant le soin de recouvrer l’impôt. C’était une véritable administration, avec son administration centrale et ses services extérieurs.

Le Régent confia à John Law l’affermage de l’impôt, par le biais de la Compagnie des Indes : banqueroute de Law.

18. La Révolution Française.

La Ferme est abolie en 1790. Néanmoins, M. Godin s’en inspirera dans la période post-révolutionnaire pour créer la Banque de France.


[1Déf. du Petit Robert : XIIème siècle. Affermage : Concession de taxes ou impôts, moyennant redevance forfaitaire

[2(Les Trésors du Roi - la Cassette - et de l’Etat n’étaient pas confondus)

[3(Il y avait neuf généralités dans le royaume de France)