Position de l’ANDAC sur le statut et la responsabilité de l’Agent comptable

Note, établie par le Président et les vice-présidents de l’ANDAC, à destination du directeur de la DGCP, comportant explicitement l’analyse et les propositions de l’ANDAC, suite à la jurisprudence récente du Conseil d’Etat.
mardi 8 juin 2004
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Cette note a été établie par l’Association nationale des dirigeants des agences comptables (ANDAC) à l’attention de la Direction de la Comptabilité Publique, en charge de la tutelle conjointe, avec la Direction de la Sécurité Sociale, des agents comptables des organismes de sécurité sociale.

A l’heure où se dessine une nouvelle réforme de l’Assurance maladie et où se profile également -derrière la création d’une "gouvernance" aménagée impliquant une redistribution des rôles entre l’Etat, les organismes gestionnaires et les dirigeants de ceux-ci- un projet de nouvelle gouvernance comptable rénovant l’ensemble de la fonction comptable des Organismes de Sécurité Sociale, émerge un contexte général qui impose de revisiter le régime de responsabilité des agents comptables.

De surcroît, cette actualité de la problématique relative au régime de responsabilité des agents comptables vient d’être rendue encore plus brûlante du fait de l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 avril dernier qui censure les conditions de mise en jeu de ladite responsabilité.

1. Un sujet d’étude pour le Directeur Général de la Comptabilité publique impliquant une vision globale, transversale et cohérente.

La mise en œuvre au sein de la sécurité sociale depuis sa création d’un régime de responsabilité des Agents comptables héritier du régime propre aux Comptables publics en dépit de certains aménagements découlant notamment de la nature privée des caisses de base (locales et régionales) et de spécificités telles que le caractère non budgétaire des dépenses de prestations exécutées par les Agents comptables - n’a jamais constitué un frein, mais plutôt une garantie de bonne gestion, pour les auteurs successifs des refontes périodiques qui ont jalonné l’histoire de notre système de protection sociale.

Ce constat confirme s’il en était besoin l’appréciation que se plaît à formuler Jean BASSERES, actuel Directeur Général de la Comptabilité Publique, selon laquelle le principe de responsabilité, pourtant structurant, "n’impose pas un modèle organisationnel rigide et figé" (propos extraits de l’allocution prononcée devant l’Assemblée générale de l’AFCM le 27 mai 2003).

Ainsi, la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’Agent comptable rencontre aujourd’hui une double actualité et constitue une question essentielle si l’on considère que cette responsabilité confère une autorité particulière aux agents comptables dans l’exercice de leurs diverses missions dont aujourd’hui la prévention de la fraude et demain la participation à la certification des comptes sociaux. Il appartiendra certainement au Parlement de se prononcer souverainement sur ce dernier principe, nonobstant les réflexions mûries sur ce thème dans la sphère administrative.

De fait, l’Assemblée nationale devrait se trouver prochainement saisie d’un projet de loi relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des organismes de sécurité sociale dotés d’une personnalité juridique de droit privé et dépositaires de missions et prérogatives de puissance publique.

Nous ignorons à la faveur de quelles circonstances -réforme de l’Assurance Maladie ? loi annuelle de financement ? loi organique portant dispositions particulières- et donc dans quels délais, l’autorité administrative sera en mesure de présenter au Parlement un projet complet, transversal aux différents régimes de sécurité sociale et cohérent.

Sans méconnaître le handicap lié à cette incertitude, mais voulant au contraire le dépasser, l’ANDAC se propose, par cette note, d’apporter sa propre analyse de cette question. La légitimité de sa démarche se fonde sur deux éléments :

- C’est à la suite de sa saisine du Conseil d’Etat que celui-ci, par un arrêt du 28 avril 2004, a enjoint au Premier ministre d’abroger un texte qu’il avait édicté à tort puisque la compétence en revenait constitutionnellement au Parlement.

- L’ANDAC, avec environ 350 adhérents, est représentative des agents comptables personnellement concernés par le projet de loi qui sera déféré à l’examen du Parlement.

Cette note se veut concise. Elle se présente donc sous la forme d’une analyse succincte des enjeux portés par le futur projet de loi. Elle se complète d’annexes regroupant divers documents qui fondent ou illustrent l’argumentation de l’ANDAC.

2. Origine, statuts et projet de l’ANDAC

L’ANDAC a été constituée dans le sillage de la « Réforme Juppé », présentée au Parlement le 15 novembre 1995 et formalisée dans une série de textes en 1996. Son propos a été de réunir les responsables des agences comptables des caisses de sécurité sociale pour qu’ils puissent être entendus tout en développant entre eux solidarité, compétence et réflexion.

L’ANDAC a organisé ou participé à un certain nombre de manifestations. Elle s’est imposée comme un interlocuteur de l’administration et un partenaire de diverses instances dont les caisses nationales et le Centre National d’Etudes Supérieures de Sécurité Sociale (CNESSS).

Elle revendique au nombre de ses contributions, la reconnaissance de l’agent comptable comme cadre dirigeant, statut partagé dans les caisses de sécurité sociale avec le seul directeur.

Elle se veut aussi diffuseur d’informations par le canal notamment de son site internet, à l’adresse http://andac.info/

Enfin, l’Association apporte son concours à ceux de ses membres qui sont en difficulté à raison de l’exercice de leurs fonctions, qu’il s’agisse du rapport de l’agent comptable à ses partenaires institutionnels ou de la mise en cause de sa responsabilité.

3. La responsabilité des agents comptables

Le propos n’est pas ici de développer l’ensemble de la problématique de la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables -et, sous conditions, de leurs fondés de pouvoir- des caisses locales et régionales de sécurité sociale. Il convient simplement de rappeler que cette responsabilité se présente à ces agents comptables, sous une double forme :

- Comme un principe de portée générale au sens d’un élément constituant de la fonction. Ce principe a une existence séculaire pour les comptables des deniers publics même si sa formalisation est plus tardive. Il a traversé ainsi -hormis une brève période sous la Révolution- toute l’histoire financière de la France depuis le 14ème siècle à travers les multiples expressions constitutionnelles que notre pays a connues.

- Comme une règle de droit, s’agissant d’en rechercher les effets dans la situation personnelle et patrimoniale de celui auquel elle s’impose ; dans son dernier état, cette règle, pour les agents comptables des caisses de sécurité sociale autres que du régime agricole, était affirmée par l’article R.122-4 du Code de la sécurité sociale et les modalités de sa mise en jeu précisées par les articles D.253-69 à D.253-83 du même Code.

Les agents comptables sont depuis toujours attachés à cette responsabilité exorbitante du droit commun. En effet, si une telle responsabilité est parfois assumée avec difficulté, l’affirmation de son principe confère cependant l’autorité et la légitimité indispensables à l’exercice de leur mission. L’activation de ce principe est certainement l’un des facteurs explicatifs de la qualité des comptes qui sont produits par la sécurité sociale.

Qualité des comptes qui a pu parfois souffrir de la mise en œuvre de dispositions mal préparées. On en donnera pour exemple récent à la Direction Générale de la Comptabilité Publique, l’article L.174-8 du Code de la sécurité sociale relatif à l’institution de caisses pivots pour la gestion des facturations établies par des établissements de soins privés.

Le dispositif introduit par deux décrets du 10 août 1993 -décret 93-1002 pour l’article R.122-4 et décret simple 93-1004 pour les articles D.253-69 à D.253-83 précités- a été reçu favorablement. Au-delà d’une réaffirmation de ce principe de responsabilité, il s’inscrivait en effet dans un mouvement plus ample de modernisation de la comptabilité des organismes de sécurité sociale.

4. La valeur de ce principe de responsabilité

L’ANDAC, constituée postérieurement à ce mouvement de modernisation, a néanmoins toujours regretté que la responsabilité personnelle et pécuniaire n’ait pas été affirmée par le législateur lui-même. La Constitution du 4 octobre 1958 a en effet clairement affirmé qu’un tel principe ne pouvait être imposé que par la volonté expresse du Parlement, ce qu’a, au demeurant, confirmé le Conseil constitutionnel dans une décision du 13 novembre 1985. L’administration qui est à l’origine des deux décrets de 1993 a donc clairement méconnu le champ de la compétence respective de la loi et du règlement et tout autant la décision du Conseil constitutionnel qui s’imposait pourtant à elle.

L’ANDAC s’était ouverte de ce questionnement à la Direction de la Sécurité Sociale (DSS) en 2000. Elle s’est heurtée, sur cette question, à une fin de non recevoir. Ainsi, dans un compte rendu d’une réunion du 22 décembre 2000, établi par la DSS (document n° 1), pouvait-on lire :

« Le débat sur ce point ne sera pas repris au sein de ce groupe de travail, d’une part parce que la DSS ne partage pas cette approche (de l’ANDAC) dans la mesure où le décret de 1993 est en fait un décret d’application d’un décret en Conseil d’Etat codifié à l’article (R.122-4) CSS, que ce décret en Conseil d’Etat n’a fait l’objet à l’époque d’aucune contestation et notamment le Conseil d’Etat n’a pas relevé son incompétence sur ce point, d’autre part parce que la DSS va saisir pour avis le Conseil d’Etat. Ce point fera donc l’objet d’un examen par le groupe de travail élargi. »

- L’ANDAC laissera à la compétence de la DGCP l’appréciation juridique du moyen avancé par la DSS.

- L’ANDAC n’a finalement pas été tenue informée des dispositions prises par la DSS en vue de saisir pour avis le Conseil d’Etat, comme cette administration s’y était engagée.

- Quant au « groupe de travail élargi », il n’a -à la connaissance de l’ANDAC- jamais été réuni.

Au constat de ce qui lui apparaissait être une fermeture de l’administration à l’examen de sa question, l’ANDAC a choisi de « faire dire le droit » à la circonstance de la mise en cause de l’un de ses membres sur le fondement des deux décrets du 10 août 1993 : telle est l’origine d’une décision juridictionnelle rendue le 28 avril 2004 par le Conseil d’Etat. Elle dénoue ponctuellement une procédure contentieuse initiée en septembre 2001. Très au-delà, cette décision juridictionnelle présente l’opportunité d’ouvrir une réflexion d’ensemble sur la responsabilité personnelle et pécuniaire.

Réflexion déjà engagée par notre Association avec le concours du Centre National d’Etudes Supérieures de Sécurité Sociale (CNESSS) et l’expertise de personnalités qualifiées. L’ANDAC a présenté les conclusions provisoires de ses travaux à la 6ème Chambre de la Cour des comptes, le 6 mars 2003, sous la forme d’un exposé prenant appui sur une note d’étape (document n° 2). La réflexion développée par l’ANDAC dépassait la simple question de la valeur normative du principe de responsabilité personnelle.

5. Le contentieux déféré au Conseil d’Etat et la saisine du Parlement

Sans reprendre l’intégralité de ce contentieux, l’ANDAC souhaite porter à la connaissance de la Direction Générale de la Comptabilité Publique, les principaux éléments de ce dossier, soit :

- le mémoire produit par ses avocats (document n° 3)
- les conclusions du commissaire du gouvernement (document n° 4)
- l’arrêt du Conseil d’Etat du 28 avril 2004 (document n° 5)

La Direction de la Comptabilité Publique y prendra connaissance de l’analyse du Conseil d’Etat et son identité de vue avec les arguments exposés par l’ANDAC.

La solution dégagée par le Conseil d’Etat devrait conduire l’administration à abroger les dispositions censurées non sans avoir préalablement déposé, un projet de loi tendant à affirmer la valeur législative du principe de responsabilité personnelle et pécuniaire.

Il apparaît aujourd’hui à l’ANDAC que l’administration peut initier sa démarche vis à vis du Parlement selon l’un ou l’autre des schémas suivants :

- Le dépôt d’un projet de loi se limitant à élever à la valeur législative, le principe de responsabilité énoncé à l’article R.122-4 du Code de la sécurité sociale, censuré par le Conseil d’Etat. L’administration procéderait ensuite à une simple reprise des dispositions arrêtées au visa de cette loi et qui sont aujourd’hui contenues dans les articles D.253-69 à D.253-83 du même Code, également censurés par le Conseil d’Etat. Elle pourrait, par ailleurs, tirer argument de la nécessité de garantir la stabilité juridique de certaines situations individuelles pour inviter le Parlement à agir vite et à se conformer strictement à son projet de simple régularisation législative.

- Le dépôt d’un projet de loi reprenant certains des termes de l’article R.122-4 mais clarifiant également le périmètre de cette responsabilité en regard d’une réalité qui nous semble devoir condamner ses caractères actuels : l’automaticité de la mise en cause et ses effets théoriquement illimités, affirmés aujourd’hui par l’administration. Projet de loi assorti, outre ses motifs, d’une analyse approfondie de ce principe de responsabilité et des orientations réglementaires proposées par l’autorité administrative pour donner à l’ensemble du nouveau dispositif normatif sa légitimité et sa crédibilité.

Derrière une double apparence de simplicité et d’efficacité, le premier de ces schémas pérenniserait les faiblesses du dispositif actuel sans résoudre les questions que se posent les agents comptables. Questions liées pour l’essentiel à l’incertitude entourant le champ exact de cette responsabilité et de ses effets.

En outre, une simple demande de validation législative ne reviendrait-elle pas à minimiser, une fois encore, les prérogatives du Parlement, l’administration devant déférer au respect de la compétence législative non de sa propre initiative mais sur injonction du Conseil d’Etat ?

L’ANDAC livre cette question à la réflexion de chacun sans y associer un quelconque jugement.. Elle considère pour sa part que seul le travail parlementaire donnera sa pleine légitimité à un dispositif de responsabilité rénové.

L’ANDAC n’ignore pas qu’en 2001, le Parlement a eu à connaître de la responsabilité des comptables publics à l’occasion de l’élaboration de la Loi organique portant loi de finances (LOLF). Cette thématique n’a pas, à notre connaissance, suscité de travaux particuliers. Il ne s’agissait toutefois pas d’une « mise aux normes » de cette responsabilité pas plus que d’une adaptation des modalités y afférentes : son principe législatif avait déjà été affirmé dans la loi de finances pour 1963. Quant aux modalités de la mise en cause de cette responsabilité, il nous semble que la Direction Générale de la Comptabilité Publique a toujours su se montrer attentive à les adapter pour leur conserver leur pleine autorité.

Le deuxième schéma -celui d’une adaptation du principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire- nous apparaît plus conforme à l’attente des agents comptables auxquels cette responsabilité est opposable. Le travail préparatoire à l’adoption de la loi ne manquerait alors certainement pas, dans ce schéma d’adaptation, d’ouvrir la réflexion du législateur à certains thèmes connexes, notamment :

- La gouvernance de la sécurité sociale dont on sait qu’elle est un des enjeux de la réforme de l’Assurance maladie. On notera qu’à ce jour, le débat sur cette question n’a pas encore abordé le statut de l’Agent comptable, cadre dirigeant, responsable devant les mêmes instances que le directeur, et nommé selon les mêmes modalités que lui. A cet égard, l’ANDAC entend vous réaffirmer son attachement à ce parallélisme des formes comme garantie de bonne gestion des caisses.

- La certification des comptes de la sécurité sociale en général, et de l’Assurance maladie en particulier, par identité de principe avec la démarche engagée par le législateur, pour les comptes de l’Etat, à travers la LOLF du 1er août 2001. Il apparaît nécessaire et urgent sur ce thème que s’instaure une coordination entre la DSS et la Direction Générale de la Comptabilité Publique afin d’examiner les conditions de faisabilité et la rationalité des hypothèses échafaudées sous l’égide du Haut Conseil des Comptes de la Sécurité sociale en matière de normalisation de certification et de contrôle.

En effet, plusieurs réflexions en cours portent les germes d’une rupture non seulement avec les règles et pratiques actuelles mais aussi avec les mesures envisagées pour la certification des comptes de l’Etat : auto-diagnostic, auto-certification, suppression de l’intervention des COREC, recours aux Commissaires aux comptes, ...

- Le contrôle de la validité des créances dans le domaine de la gestion administrative des caisses.

- La prévention de la fraude par des méthodes adaptées, tel que le contrôle interne. Fraude dont l’ANDAC s’inquiète du développement sur la base des faits qui lui sont fréquemment rapportés par ses membres. Fraude qui nécessite que soient particulièrement précisés les concepts, le champ, les méthodes et les moyens de contrôle interne, ainsi que ses effets sur la responsabilité de l’agent comptable.

On regrettera, à cet égard, que le récent décret applicable aux organismes du régime agricole -et cosigné par nos deux autorités d’agrément- n’ait pas trouvé son pendant et la même clarification dans les autres régimes où fleurissent des démarches moins structurées pouvant aller jusqu’à la négation même du contrôle interne (document n° 6).

Tout aussi fondamentalement, la portée du contrôle interne qui n’est assortie que d’une obligation de moyens ne manque pas de susciter des interrogations quant à son interaction avec la responsabilité de l’agent comptable et à l’existence d’une quasi-obligation de résultat assignée à ce dernier.

L’ANDAC ne connaît pas le schéma sur lequel l’administration choisira d’investir. Celle-ci a en effet la faculté de proposer une simple demande de « régularisation législative ». Elle peut également vous engager dans une démarche, plus féconde pour l’avenir mais assurément plus exigeante dans la réflexion, de rénovation du principe de responsabilité personnelle et pécuniaire.

Notre Association plaide pour le second schéma, au nom de l’efficacité et de l’équité.

Elle n’en méconnaît pas la charge de travail. Le Conseil d’Etat, dans sa sagesse, a laissé huit mois à l’administration pour abroger les textes censurés, délai suffisant pour mener à bien un tel chantier. La situation administrative des agents comptables aujourd’hui mis en cause n’aurait pas à être affectée par un report en fin d’année 2004 du nouveau dispositif applicable à leur responsabilité. L’hypothèse d’une réécriture du socle normatif de la responsabilité commanderait toutefois une information de l’administration à l’ensemble des agents comptables et fondés de pouvoir pour les informer de cette situation transitoire.

6. Les enjeux du texte de loi

Dans son régime actuel, la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable se définit comme une responsabilité objective sans faute, et que l’on pourrait qualifier d’illimitée puisqu’elle ne pose aucun plafond au débet pouvant être constitué.

Dans une « lettre » du 24 mars 2004, paradoxalement non cosignée par la Direction de la Comptabilité, la DSS est venue rappeler sa représentation de la responsabilité personnelle et pécuniaire. (cf. lettre circulaire du 24 mars 2004 - document n°7).

« La responsabilité de l’agent est une responsabilité sans faute, de nature objective qui résulte de la simple analyse des comptes et non d’une analyse de comportement de l’agent comptable.

Sa mise en jeu est automatique dès lors qu’on se trouve dans l’une des hypothèses évoquées à l’article D.253-74 et notamment dès qu’un déficit ou un manquant en deniers dans la comptabilité de l’agence comptable est constaté, qu’il résulte ou non d’une fraude, qu’elle soit interne ou externe, sans qu’il y ait lieu de s’interroger sur l’implication personnelle de l’agent comptable. Il s’agit d’une procédure administrative déconnectée de toute notion de faute de ce dernier. »

La Direction de la Comptabilité publique relèvera que cette définition semble dépasser le cadre de l’interprétation pour conférer au régime de la responsabilité personnelle une dimension qui dépasse largement sa définition normative.

6.1 Des mécanismes de protection des droits de l’agent comptable à conforter

L’administration considère avoir atténué la portée illimitée de cette « procédure administrative » de différentes façons, notamment par le mécanisme de la décharge en responsabilité et celui de la remise partielle ou totale des sommes laissées à la charge d’un agent comptable mis en cause « objectivement et sans faute ».

S’agissant du premier de ces mécanismes, on relèvera qu’à la demande de l’ANDAC, l’administration est venue récemment rappeler que l’autorité ayant procédé à la mise en cause de l’agent comptable pouvait accorder -sur le fondement de l’article D.253-78 CSS (lui-même « copié-collé » sur l’article 5 du décret 64-1022 du 29 septembre 1964 modifié relatif à la constatation et à l’apurement des débets des comptables publics et assimilés)- décharge totale ou partielle de sa responsabilité en cas de force majeure.

- L’ANDAC souhaiterait que ce principe de décharge au cas de force majeure puisse être inscrit dans la loi elle-même : il est inséparable du principe de responsabilité personnelle et pécuniaire et s’adosse à une disposition qui est elle-même de nature législative : l’article 1148 du Code civil selon lequel « il n’y a lieu à aucuns dommages et intérêt lorsque, par suite d’une force majeure ou d’un cas fortuit, le débiteur a été empêché de donner ou de faire ce à quoi il était obligé, ou a fait ce qui lui était interdit. »

La décharge en responsabilité, prononcée à la circonstance d’un cas de force majeure, devenant d’ordre public, devrait par ce fait être systématique dans son principe et totale dans son montant. Un décret en Conseil d’Etat pourrait préciser les conditions d’appréciation de la « force majeure » aux fins d’en prévenir toute difficulté d’analyse, d’interprétation ou de qualification.

Le deuxième mécanisme d’atténuation peut être trouvé dans la faculté qui est offerte à l’autorité ayant prononcé la mise en cause de remettre gracieusement les sommes laissées à la charge de l’agent comptable, la décision appartenant in fine au ministre compétent, c’est à dire dans les faits à l’un des agents de l’administration ayant autorité sur les caisses de sécurité sociale.

Ce dispositif est dans son principe satisfaisant. Il souffre toutefois dans les modalités possibles de sa mise en œuvre d’une appréciation discrétionnaire qui n’a semble-t-il pas d’équivalent dans le régime applicable aux comptables publics. Pour ces derniers en effet, l’autorité ministérielle est tenue -conformément au décret du 29 septembre 1964 précité- de soumettre son projet de décision à l’avis du Conseil d’Etat.

- L’ANDAC souhaiterait que tout projet de décision ministérielle répondant à une demande de remise présentée par un agent comptable d’une caisse de sécurité sociale puisse être, selon le schéma applicable aux comptables publics, visé par une autorité indépendante de l’instance habilitée à prononcer la décision. Une telle structure pourrait, par exemple, être constituée au sein de l’Union des Caisses Nationales de Sécurité Sociale (UCANSS). L’administration ne serait pas engagée par l’avis rendu. Affirmé par la loi, un tel dispositif serait organisé par décret.

6.2 De la fraude externe au contrôle interne : une cohérence à rétablir

Le renforcement des garanties offertes aux agents comptables ne serait pas complet sans une définition précise -c’est à dire bornée- du champ de la responsabilité personnelle et pécuniaire. L’ANDAC considère ainsi qu’une interprétation trop large de la responsabilité retire finalement à celle-ci toute crédibilité. Ce propos peut trouver son illustration dans la problématique de la fraude.

Si les fraudes ont toujours existé dans la sphère sociale, elles se présentent toutefois aujourd’hui aux caisses de sécurité avec des caractéristiques « innovantes », s’agissant :

* De leur nature, la fraude strictement externe à l’organisme semblant s’imposer comme un risque lourd dans les gestions techniques là où précédemment les pratiques délictueuses prenaient le plus souvent appui sur des complicités à l’intérieur même de la caisse victime.

* De leur ampleur, leur montant ayant atteint des niveaux jusqu’à dix fois supérieurs à celui du cautionnement de l’agent comptable dans des affaires récentes. L’administration fixant elle-même le niveau de ce cautionnement selon sa propre appréciation du risque, ce constat suggère qu’elle n’avait pas envisagé des fraudes d’une telle ampleur. La DGCP pourra certainement prendre connaissance des analyses de risques sur lesquelles l’administration se fonde pour déterminer le montant des cautionnements imposés aux agents comptables et fondés de pouvoir.

* Des mécanismes en jeu, en particulier lorsque ces fraudes prennent appui sur la limitation objective des contrôles effectués a priori par l’agent comptable.

* De leur opportunisme, lorsque ces fraudes se glissent dans les interstices de dispositifs nouveaux et pas toujours stabilisés.

- Au visa d’un tel constat, l’ANDAC souhaiterait que la problématique de la fraude aux prestations sociales -lorsqu’elle est totalement externe à l’organisme- soit détachée de la seule question de la responsabilité personnelle, comme ceci s’observe déjà s’agissant des fraudes aux cotisations sociales. Elle regrette que l’administration prétende imposer, qui plus est par de simples « lettres » (la lettre-circulaire du 24 mars 2004 en représente la dernière illustration - document n° 7-), une identité de traitement entre la responsabilité des comptables publics et celle des agents comptables de caisses de sécurité sociale, ceci en omettant :

* De relever que la première s’insère dans une logique de gestion budgétaire des deniers publics quand la seconde trouve à s’appliquer pour l’essentiel dans des gestions techniques de prestations sociales qui n’ont guère d’équivalent dans la sphère étatique.

* De retirer toutes les conséquences du contrôle interne qu’elle a entendu mettre à la charge des organismes de sécurité sociale. Contrôle interne actionné conjointement par le directeur et l’agent comptable, ce qui en limite objectivement l’efficacité dans nombre de caisses, sans parler aujourd’hui de la dilution du contrôle interne dans une démarche initiée par la CNAMTS privilégiant la satisfaction du client.

On connaît le principal argument qui pourrait être objecté aux propositions de l’ANDAC : le très faible nombre de mises en cause d’agents comptables. Faudrait-il dès lors, pour quelques cas, modifier l’édifice normatif qui fonde la responsabilité personnelle et pécuniaire ?

On répondra à cet argument du nombre par celui du bon sens. Aujourd’hui, l’administration assigne aux agents comptables et aux directeurs, par le mécanisme de ce contrôle interne, la mission de « découvrir les fraudes » (Circulaire DSS/93/82 du 7 octobre 1993 relative à la gestion financière et comptable des organismes de sécurité sociale du régime général, § 2011). Lorsqu’une telle fraude est « découverte », le débet est chiffré au montant de celle-ci pour n’être laissé qu’à la seule charge de l’agent comptable.

On connaît le principe qui fonde ce dispositif de couverture illimitée dans la logique des dépenses et recettes budgétaires de l’Etat. On peut s’interroger sur sa pertinence s’agissant des gestions techniques mises en œuvre par les caisses locales et régionales de sécurité sociale et à la circonstance de fraudes strictement externes à celles-ci.

Imaginerait-on de laisser à la charge du gendarme ayant verbalisé un automobiliste pour excès de vitesse, le montant de l’amende correspondante ?

Si la question peut faire sourire, la comparaison qu’elle suggère est loin d’être spécieuse. Les agents comptables de l’ANDAC sont préoccupés par le développement du risque de fraudes aux prestations sociales. Pour y faire face, ils ont certes besoin de moyens et de méthodes ; ils veulent également l’assurance que la mise en œuvre efficace des uns et des autres ne soit pas multiplicateur d’un « risque » de mise en cause personnelle et pécuniaire.

Cette légitime aspiration devrait rencontrer un écho favorable auprès du Directeur Général de la Comptabilité Publique qui a manifesté la volonté de "cantonner la responsabilité des comptables, d’éviter que celle-ci soit perçue de manière trop extensive et finalement de faire en sorte que le comptable ne soit responsable que de ce dont il peut réellement assurer le contrôle" (même allocution précitée).

7. Conclusion

L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat et ses conséquences prévisibles sur l’évolution de l’édifice juridique relatif à la responsabilité personnelle et pécuniaire ont amené une nouvelle fois les agents comptables membres de l’ANDAC à réfléchir sur leur statut, leurs fonctions et les enjeux de leur responsabilité. Démarche initiée sans a priori, conduite avec sérieux, en vue de proposer au Parlement une réflexion de fond sur le régime de cette responsabilité.

Ils ne doutent pas que l’administration, représentée par ses deux composantes exerçant un pouvoir de direction et de contrôle sur les agents comptables (DSS et DGCP), s’inscrive dans une démarche identique, intellectuellement rigoureuse et porteuse d’innovation, pour dépasser la simple question de la régularisation législative et s’ouvrir à l’analyse prospective du rôle des agents comptables.

In fine, l’ANDAC souhaite que les travaux parlementaires puissent aider l’administration dans son travail de réécriture des dispositions qui seront prises au visa de la loi qui sera finalement adoptée sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des agents comptables des caisses de sécurité sociale. Au-delà, l’ANDAC attend de ces travaux parlementaires qu’ils puissent durablement éclairer tous les acteurs concernés sur le sens et la portée de cette responsabilité exorbitante du droit commun.

Elle souhaite que la volonté éclairée de l’ensemble des parties concernées par ces problématiques mettent en harmonie leurs points de vue sur des adaptations nécessaires afin que soit pérennisé un système qui jusqu’à présent n’a jamais failli.

Le Président et les Vice-Présidents de l’ANDAC