Le projet d’ordonnance relatif a la R. P. P : l’arme absolue contre les agents comptables

mercredi 16 février 2005
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Elaboré au pas de charge et furtivement inséré dans un projet d’ordonnance préparé sous couvert de la loi de simplification du droit (SIC), le dispositif envisagé en vue de la mise en cause de la responsabilité des agents comptables fait peser sur notre profession un danger sans précédent.

Après un examen attentif du projet d’ordonnance et des conséquences qu’il laisse présager, il apparaît indispensable et urgent de réagir avec vigueur et de présenter des contre-propositions.

1 ) LE PROJET D’ORDONNANCE ET SES CONSEQUENCES

L’examen des principaux points du projet conduit à mettre en évidence les risques majeurs qu’il présente pour notre profession.

11 - LE CHAMP DE LA RESPONSABILITE PECUNIAIRE (Point I du Projet)

Ce premier point reproduit à peu prés exactement les termes du décret du 10 Août 1993. Le champ de la responsabilité pécuniaire est général et comprend, bien entendu, les recettes et les dépenses toutes gestions confondues.

S’agissant du fondement même de la fonction, cette rédaction n’appellerait aucun commentaire si elle n’emportait des conséquences capitales sur le point suivant qui concerne les cas de mise en cause de la Responsabilité Personnelle et Pécuniaire.

12 - LES CAS DE MISE EN CAUSE (Point III du projet)

Il s’agit ici du point crucial. La responsabilité se trouve engagée dans 4 cas :

- Déficit ou manquant en deniers ou en valeur,
- Encaissement non effectué,
- Dépense indûment payée,
- Obligation pour l’organisme d’indemniser un autre organisme ou un tiers du fait de l’agent comptable.

Les deux premiers cas appellent peu de commentaires, ils reprennent mot pour mot les dispositions du décret de 1993. A signaler toutefois qu’une application rigoureuse du chef d’encaissement non effectué peut être source de graves difficultés notamment pour nos collègues de la branche recouvrement.

En revanche les deux motifs de mise en cause suivants constituent, à proprement parler, l’arme absolue contre les agents comptables.

Concernant les dépenses indûment payées nous savons tous que les caisses dépensières et singulièrement les CPAM sont devenues de véritables usines à indus. La saisie à la source, la dématérialisation des flux, la politique d’amélioration du service rendu, la réduction des effectifs de contrôle, nous conduisent à payer d’abord et à contrôler ensuite. Le contrôle a posteriori, seule possibilité qui nous reste offerte d’exercer une action correctrice sur les flux de prestations, est, par nature, générateur d’indus. IL apparaît donc clairement que si une telle disposition venait à être inscrite dans la loi, les agents comptables seraient livrés pieds et poings liés au bon vouloir de l’"autorité compétente de l’Etat". La dite autorité (?) disposerait ainsi du pouvoir absolu de les mettre systématiquement en débet pour des montants totalement disproportionnés à leur capacité de s’en garantir financièrement.

A l’extrême, cela peut conduire à solder les comptes de créances douteuses et de créances prescrites par le débit du compte de mise en débet de l’Agent Comptable !

Le 4ème et dernier motif de mise en cause fait l’objet de la rédaction suivante :

"La responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable se trouve engagée dés lors... que, du fait de l’agent comptable, l’organisme à dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme ou d’un tiers".

Cette remarquable innovation vise à charger l’agent comptable d’un nouveau type de responsabilité pécuniaire, sans faute.

En effet, cela signifie clairement que tout fait quelconque de l’agent comptable (encaissement, paiement, refus de paiement, exécution d’une opposition etc..) l’oblige à assumer la charge des éventuels dommages intérêts susceptibles d’en découler.

Exemple : un agent comptable refuse d’exécuter une dépense qu’il considère comme indue. Le demandeur obtient gain de cause devant un tribunal qui condamne l’organisme à des dommages intérêts. Le directeur juge inutile de faire appel. La responsabilité de l’agent comptable est engagée de plein droit.

Autre exemple : en application des instructions de la CNAMTS sur les pièces justificatives, un agent comptable de CPAM accepte une photocopie de RIB artistement falsifiée et paye une prestation à un fraudeur au lieu et place du destinataire légitime (il ne s’agit pas d’une hypothèse d’école). Ce dernier assigne la caisse et obtient réparation. En conséquence la responsabilité de l’agent comptable se trouve doublement engagée, à la fois au titre de l’indu et au titre de l’indemnité due par la CPAM.

Que faudrait-il penser, en outre, d’éventuels retards de paiement dus à l’insuffisance des effectifs de contrôle et susceptibles d’entraîner une condamnation de l’organisme ? Il semble bien qu’en pareil cas le choix nous soit laissé entre le risque de payer indûment et celui d’assumer la charge de l’indemnisation.

En résumé la perspective de voir de telles dispositions peser sur l’exercice de la fonction, apparaît de nature à décourager les meilleures volontés. Encore faut-il observer, à l’attention de ceux qui parviendraient à s’échapper, que leur tranquillité d’esprit ne serait pas assurée pour autant.

13 - LE "DELAI DE PRESCRIPTION" DE L’ACTION DE L’ETAT

Sur ce point, le mutisme des textes précédents (1959 et 1993) laissait au bon sens des acteurs de la procédure le soin d’éviter d’engager la mise en cause de la R.P.P. à l’issue d’un délai raisonnable n’excédant pas, en pratique, l’année suivant le départ d’un agent comptable.

Le projet d’ordonnance comporte, en revanche, la disposition suivante :
"le premier acte de la mise en jeu de la responsabilité ne peut plus intervenir au-delà du 31 Décembre de la 5ème année, suivant l’exercice comptable en cause"

En d’autres termes, même si vous avez quitté la fonction, "l’autorité compétente de l’état" pourra venir vous chercher pendant 5 ans - voire à l’extrême 6 ans - après les faits. Et vous ne serez même plus dans la place pour assurer votre défense (si tant est qu’une possibilité de se défendre existe).

Toutefois, le sinistre avenir qui nous est promis ne doit pas occulter l’intention des rédacteurs du projet de se préoccuper également du passé.

14 - LA VALIDATION DES PROCEDURES ENGAGEES (Art.Y du projet)

Le dernier point du texte est ainsi rédigé :

"Les présentes dispositions s’appliquent aux procédures de mise en jeu de la responsabilité personnelles et pécuniaires des agents comptables engagées à la date de la publication de la loi".

Il ne s’agit donc pas moins que de valider rétroactivement les procédures de mise en cause engagées sur la base d’un texte réglementaire entâché d’illégalité (décret du 10/08/1993).

Le Conseil d’Etat auquel le projet d’ordonnance doit en principe être soumis, appréciera, il faut le souhaiter, le caractère très particulier d’une telle disposition qui viole de manière délibérée à la fois sa propre décision et le principe général de non rétroactivité des lois.

Quoi qu’il en soit, cela révèle de manière très claire une intention sous jacente de nous faire payer au prix fort les suites réservées par la Haute Juridiction Administrative au recours formé par l’ANDAC.

15 - REMARQUES GENERALES SUR LE PROJET

Le projet d’ordonnance comporte, nous l’avons vu, une série de dispositions drastiques en vertu desquelles tout agent comptable peut voir à n’importe quel moment sa responsabilité mise en cause.

Parallèlement on observe que le texte est totalement dépourvu de garanties.

L’autorité compétente de l’état, si elle peut être saisie par la Caisse Nationale, semble parfaitement à même de s’auto-saisir. En tout cas, cette autorité disposerait désormais du pouvoir absolu de mettre en cause la R.P.P. et d’apprécier la force majeure qui constituerait le seul cas d’exonération (paragraphe V alinéa 2 du projet). Vu notamment les conditions extrêmement larges de mise en cause de la responsabilité pécuniaire, il est éminemment probable que la force majeure ne sera jamais reconnue par l’autorité compétente de l’Etat, qui apparaît ici comme juge et partie.

En conclusion, nous avons donc affaire à un projet parfaitement léonin qui aurait pour effet de faire passer l’agent comptable du statut de responsable financier à celui de victime expiatoire.

Peut être pouvons nous encore l’éviter, à condition de tenter de nous faire entendre et de présenter des propositions de nature à organiser notre responsabilité selon des règles compatibles avec les conditions réelles d’exercice de la fonction.

2) CONDUITE A TENIR ET PROPOSITIONS

Il convient d’envisager d’une part les moyens qui peuvent être mis en œuvre pour faire obstacle à l’entrée en vigueur de cette ordonnance et d’autre part les propositions qu’il nous appartient de formuler pour aboutir à un régime équitable de responsabilité personnelle et pécuniaire.

21 - LES MOYENS D’ACTION

L’important est de bloquer rapidement le processus engagé. La détermination des moyens d’y parvenir relève de deux ordres qui seront successivement examinés :

- d’une part les aspects juridiques de la question,
- d’autre part les conséquences qui découleraient de l’entrée en vigueur de l’ordonnance.

211 - LES ASPECTS JURIDIQUES

Sous réserve d’une étude juridique plus approfondie, la voie choisie pour régulariser les dispositions relatives à la responsabilité des agents comptables apparaît illégale.

Conformément aux conclusions du Conseil d’Etat, nous sommes en effet, en droit d’attendre que les principes de notre responsabilité soient établis par la loi. L’arrêt du 28 Avril 2004 précise en effet :

"Considérant que les dispositions qui instituent une responsabilité pécuniaire et personnelle des agents comptables des organismes de sécurité sociale touchent tant aux principes fondamentaux des obligations civiles que .... aux principes fondamentaux du droit du travail ; qu’elles relèvent par conséquent de la compétence du législateur"

Or, on observe que le projet d’ordonnance relatif à la R.P.P. consiste à utiliser l’article 84 (semble-t-il) de la loi du 9 Décembre 2004 de simplification du droit qui autorise le gouvernement à procéder par ordonnance :

"... A l’adaptation des parties législatives...(du) code de la Sécurité Sociale.. afin d’inclure les dispositions de nature législative qui n’ont pas été codifiées et pour remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification".

Dans la mesure où les règles régissant la responsabilité pécuniaire des agents comptables, ne constituent à l’évidence :

- ni des dispositions de nature législative non codifiées,
- ni une erreur ou insuffisance de codification,
il apparaît clairement que le gouvernement n’est pas habilité en la matière à légiférer par ordonnance. S’agissant, au surplus, d’une question ressortissant aux principes fondamentaux des obligations civiles et du droit du travail, l’irrégularité est suffisamment grave pour être portée à l’attention du Conseil d’Etat.

Sans doute serait il bien préférable que la raison l’emporte, que le projet de texte soit purement et simplement rapporté et que de nouvelles discussions s’engagent sur des bases équitables.

A cette fin il appartient aux agents comptables de se manifester pour attirer préventivement l’attention des pouvoirs publics et des Caisses Nationales sur les conséquences que ne manquerait pas d’emporter l’entrée en vigueur de telles dispositions.

212 - LES CONSEQUENCES PREVISIBLES DE L’ADOPTION DU PROJET

Dans la mesure où les agents comptables se trouveraient investis d’une responsabilité étendue notamment aux dépenses indûment payées, ils seraient en contrepartie fondés à opérer un contrôle exhaustif a priori.

Nul ne saurait en effet être tenu pour responsable du versement de sommes qu’il n’est pas en mesure de contrôler préalablement. Il s’agit simplement d’une mesure d’équité et de bon sens. Si quelque autorité que ce soit s’y opposait, les agents comptables pourraient légitimement porter la question devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Il convient donc de faire savoir urbi et orbi que si une telle disposition passait dans le droit positif, les agents comptables seraient contraints de vérifier l’intégralité des ordres de dépenses avant paiement. Conscients des conséquences qui en découleraient, notamment pour les Caisses Primaires, à savoir le blocage total du système, il est de notre devoir d’en alerter à titre préventif l’ensemble des autorités concernées à commencer par les Caisses Nationales.

Corollairement, en notre qualité de cadres dirigeants responsables financiers, nous sommes tenus de présenter des propositions constructives de nature à encadrer l’exercice de nos fonctions par des normes raisonnées et raisonnables.

22 - LES PROPOSITIONS

La justification de la mission confiée aux agents comptables repose fondamentalement sur la responsabilité personnelle et pécuniaire. Nous devons donc tout mettre en oeuvre à la fois pour sauvegarder ce principe intangible et pour en assurer une application adaptée aux contraintes réelles de la fonction. Il importe d’ailleurs de souligner que des propositions constructives ont dores et déjà été formulées dans le cadre des travaux du groupe chargé de l’élaboration du texte. Force est de constater que ces propositions qu’elles émanent, notamment, de la CNAMTS (DFC N° 104/2004) ou de l’ANDAC (Voir site ANDAC-Info) ont été superbement ignorées.

A la lumière des observations formulées ci-dessus, nous pourrions envisager de remettre l’ouvrage sur le métier en cherchant à définir le contenu nécessaire et suffisant d’un texte de loi, puis en proposant la rédaction qui en résulte.

221 - REFLEXIONS SUR LE CONTENU DU TEXTE DE LOI

La rédaction de la loi doit répondre à une double exigence de généralité et de pérennité d’une part et de garanties d’autre part.

La généralité et la pérennité exigent un texte suffisamment général pour à la fois s’adapter à l’ensemble des organismes et tenir compte du caractère évolutif de l’exercice de nos missions.

Les garanties offertes par la loi doivent en outre se suffire à elles-mêmes. L’option qui consisterait à faire adopter par le parlement un texte dépourvu de précisions suffisantes à cet égard, reviendrait à laisser le champ libre au pouvoir réglementaire. Si, en effet, la loi se bornait à poser le principe de la responsabilité et à prévoir des conditions d’application fixées par décret, la partie serait perdue. En pareille hypothèse tous les efforts accomplis, essentiellement par l’ANDAC, pour assurer de manière équitable l’exercice de notre fonction apparaîtraient réduits à néant.

Il importe donc de concilier ces impératifs.

Pour y parvenir la piste de réflexion qui pourrait être suivie passe par une approche pragmatique basée sur la prise en compte, de la seule autorité susceptible de définir en connaissance de cause, de manière spécifique et évolutive les modalités pratiques d’exercice de la fonction, à savoir l’organisme national.

Ce dernier apparaît, en droit et en fait, seul détenteur de l’ensemble des données qui conditionnent l’environnement dans lequel l’agent comptable exerce sa responsabilité. Au surplus, l’organisme national dispose de la haute main sur les moyens de fonctionnement et se trouve ainsi seul à même de moduler ces derniers en fonction de ses choix stratégiques. On peut en outre s’attendre de la part de l’organisme national, chef et responsable de réseau, à une attention éclairée à l’égard des informations et suggestions émanant des responsables financiers des organismes.

La solution du problème pourrait bien, en conséquence, résider en un texte fixant le champ de la responsabilité et les garanties nécessaires tout en laissant expressément aux Caisses Nationales le soin d’organiser les modalités pratiques d’application.

222 - PROPOSITION DE REDACTION

Etant les premiers intéressés et en toute modestie, les agents comptables pourraient proposer que les dispositions de la future loi s’inspirent des propositions ci-dessous.

Au chapitre IV du titre 1er du livre 1er du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L.114-6 ainsi rédigé :

Article L. 114.6 - 1 - L’Agent Comptable d’un organisme de sécurité sociale est personnellement et pécuniairement responsable de l’encaissement des recettes, du paiement des dépenses, des opérations de trésorerie, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant à l’organisme, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives, des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité de l’organisme.

2 - Dans le cadre des missions visées au 1 ci-dessus, la responsabilité pécuniaire de l’agent comptable peut se trouver engagée dés lors qu’un déficit ou un manquant en deniers ou en valeur a été constaté, qu’un encaissement n’a pas été effectué ou qu’une dépense a été irrégulièrement payée.

3 - La Caisse Nationale dont relève l’organisme auquel appartient l’agent comptable, définit par circulaire les contrôles que ce dernier est tenu d’exercer et les moyens dont il doit disposer pour les mettre en œuvre.

4 - La responsabilité de l’agent comptable ne peut être mise en cause s’il apporte la preuve qu’il a agi en conformité avec les dispositions de la circulaire visée au 3 ci-dessus.

5 - L’agent comptable n’est pas personnellement et pécuniairement responsable des opérations qu’il a effectuées sur réquisition régulière du directeur.

6 - La responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable telle que définie aux alinéas 1 à 5 ci-dessus s’étend à toutes les opérations effectuées depuis la date de son installation jusqu’à la date de cessation des fonctions. Cette responsabilité s’étend aux opérations des régisseurs dans la limite des contrôles qu’ils sont tenus d’exercer. Elle ne peut être mise en jeu à raison de la gestion de ses prédécesseurs que pour les opérations prises en charge sans réserve lors de la remise de service ou qui n’auraient pas été contestées par l’agent comptable entrant dans un délai fixé par décret.

7 - La responsabilité pécuniaire de l’agent comptable d’un organisme de sécurité sociale peut être mise en cause par l’autorité compétente de l’Etat, après avis formel du directeur et de l’agent comptable de la Caisse Nationale compétente.

8 - Sans préjudice de l’action civile qu’il est en droit d’engager, l’agent comptable dont la responsabilité est mise en cause peut demander à être entendu par une commission composée en nombre égal de représentants des organismes de Sécurité Sociale, dont le Directeur et l’agent comptable de la Caisse Nationale compétente ou leurs représentants et de représentants de l’Etat. Cette Commission dont la composition sera précisée par décret en Conseil d’Etat doit être constituée, pour au moins un tiers de ses membres, d’agents comptables de Sécurité Sociale. Ladite commission est compétente pour statuer sur la mise en cause de la responsabilité ainsi que sur les demandes de décharge de responsabilité ou de remise gracieuse ; son avis motivé, pris à la majorité simple, s’impose à l’autorité compétente de l’Etat.

9 - Le premier acte de la mise en cause de la responsabilité de l’Agent Comptable ne peut plus intervenir au-delà du 31 Décembre de l’année suivant la date à laquelle il a cessé d’exercer ses fonctions par remise de service à son successeur.

10 - Si la responsabilité pécuniaire de l’agent comptable n’a pas été mise en cause ou si celle-ci l’ayant été, la procédure est achevée ou si conformément au 9 ci-dessus elle ne peut plus être engagée, il est donné quitus de sa gestion à l’agent comptable par l’autorité compétente de l’Etat. Le quitus doit intervenir pour chaque exercice comptable dès l’approbation de celui-ci et au plus tard le 31 décembre de la troisième année suivant la clôture des comptes.
11 - L’agent comptable dont la responsabilité pécuniaire est mise en jeu a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale au montant du déficit ou du manquant, de l’encaissement non effectué ou de la dépense payée irrégulièrement. Toutefois, l’agent comptable qui en fait la demande au directeur de l’organisme auquel il appartient, obtient de plein droit sursis à versement de la somme sus visée.

12 - La responsabilité personnelle et pécuniaire de l’agent comptable doit être appréciée en fonction, d’une part des procédures mises en œuvre au sein de l’organisme, d’autre part des moyens alloués à l’agent comptable pour l’exécution de ses missions.

13 - L’agent comptable constitué en débet et qui a fait l’objet de l’émission à son encontre, par le directeur de l’organisme, d’un titre de recettes pour le montant du débet mis à sa charge par l’autorité compétente de l’Etat, peut demander à cette dernière la décharge de sa responsabilité totale au titre de la force majeure. A défaut, il peut lui demander la remise gracieuse totale ou partielle des sommes mises à sa charge. A chaque stade de cette procédure l’agent comptable a la faculté, en cas de rejet de sa demande, de saisir la Commission visée au 8 ci-dessus.

14 - Les présentes dispositions sont applicables à tous les organismes à l’exception de ceux ayant le caractère d’établissement public. Elles font l’objet pour leur application et en tant que de besoin, d’un décret en Conseil d’Etat.

° ° °

Cette rédaction, inspirée pour notable partie des propositions du bureau de l’ANDAC, va cependant très au delà en ce qui concerne les garanties qu’elle comporte. L’implication des Caisses Nationales au titre de la fixation des normes de contrôles et des moyens correspondants ainsi que la commission susceptible d’être saisie par l’agent comptable s’il ne parvient pas à se faire entendre de l’autorité de l’Etat, apparaissent comme des garanties raisonnables mais non excessives contre l’arbitraire.

S’agissant, il convient de le rappeler autant que nécessaire, de dispositions qui touchent aux principes fondamentaux des obligations civiles et du droit du travail, il y a place ici pour un vrai texte de loi précis et équitable.

Les principes fondamentaux en cause ne sauraient en toute hypothèse se satisfaire ni d’un décret déguisé placé à la sauvette dans une ordonnance sans rapport avec son objet, ni d’une loi dépourvue de dispositions concrètes qui laisserait au pouvoir réglementaire le champ libre pour les arrêter.


Commentaires  forum ferme

Logo de Isidore 92
> Le projet d’ordonnance relatif a la R. P. P : l’arme absolue contre les agents comptables
mardi 26 juillet 2005 à 09h37 - par  Isidore 92

Si le Conseil d’Etat a confirmé la position de l’ANDAC sur l’illégalité de la procédure retenue par Mme.RUELLAN(qu’il faut féliciter au passage pour ses connaissances juridiques),le danger reste réel.

Le même texte sera probablement présenté dans le PLFSS 2006 et dans ce cas nous perdrons toute possibilité de recours.

Une seule solution,agir préventivement en sensibilisant les députés de nos circonscriptions sur l’éventualité d’un blocage des paiements si le texte est voté.J’espère qu’à la rentrée nous saurons nous mobiliser.

Bonnes vacances à tous.

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> Le projet d’ordonnance relatif a la R. P. P : l’arme absolue contre les agents comptables
vendredi 18 février 2005 à 15h11 - par  baz2005

Modeste ordonnateur, je souscris cependant totalement à l’analyse de l’ANDAC sur ce sujet, dont l’enjeu dépasse le seul avenir des AC et FD, et rejoint ceux de nombreux autres dossiers chauds du moment (nominations, restructurations etc.)

Sur le fond les dispositions sont dangereuses, sur la forme elles révèlent une fois de plus la morgue satisfaite avec laquelle certaines autorités de tutelles traitent ces gens bizarres de la Sécu et leur volonté de participer aux choix qui les concernent directement (on appréciera à cet égard l’article paru dans "regards" sur le sujet, qui donne au passage une publicité méritée à la conception particulière du dialogue et de la concertation mise en oeuvre à la DSS...).

Je risque pour finir une suggestion : n’est-il pas temps d’en finir avec cette fameuse RPP de l’AC ? ;-)