La mise en cause de la responsabilité des Agents-comptables

Etude réalisée suite à la lettre-circulaire de la DSS en date du 3/12/1998 adressée aux DRASS , relative aux conditions de mise en cause de la responsabilité des agents-comptables
mercredi 9 juin 1999
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Problème ancien que celui de la responsabilité des agents comptables des Organismes de Sécurité Sociale, mais thème de débat actuel [1] compte tenu de la lettre-circulaire de la Direction de la Sécurité Sociale du 3 Décembre 1998 adressée aux DRASS.

Le décret du 30 juin 1959 qui fondait, jusqu’à la promulgation du décret du 10 août 1993, le régime de la responsabilité des agents comptables du Régime Général de la Sécurité Sociale ne divergeait guère sur la forme, de sorte que les circulaires ultérieures avaient consacré en quasiment 40 ans un régime de « responsabilité objective » atténuée en raison du contexte spécifique aux Organismes de Sécurité Sociale qui permettait à l’agent comptable de s’exonérer en faisant la preuve de la régularité de sa gestion.

C’est toutefois en récusant les pratiques historiques antérieures et surtout en stipulant que les agents comptables sont titulaires d’une « responsabilité objective sans faute », que la circulaire du 3 décembre 1998 jette aujourd’hui un pavé dans la mare en niant toutes les adaptations et atténuations légitimées par les spécificités professionnelles des comptables des Organismes de Sécurité Sociale apportées au fil du temps par les organes de tutelle.

On conviendra donc que si les décrets ont de tout temps assimilé en théorie les comptables des organismes de sécurité sociale à des comptables publics (I), la nature même du contexte professionnel dans lesquels ils opèrent justifie une approche dérogatoire quant à la mise en cause de leur responsabilité (II) même si on peut admettre qu’une clarification des principes fondateurs de celle-ci et de leur application est devenue indispensable (III).

I. - DES REGIMES DE RESPONSABILITE COMPARABLES AU REGARD DES TEXTES

1.1 - DE LA RESPONSABILITE DES COMPTABLES PUBLICS ...

Le fondement légal de la responsabilité des comptables publics repose sur l’article 60 de la Loi du 23 février 1963 qui dispose que « la responsabilité personnelle et pécuniaire (du comptable public) se trouve engagée dès lors qu’un déficit ou un manquant en deniers ou en valeurs a été constaté, qu’une recette n’a pas été recouvrée, qu’une dépense a été irrégulièrement payée ».

En conséquence, parce qu’il manipule des deniers publics, le comptable public se voit opposer par la Loi un régime de responsabilité automatique dès lors qu’est constatée une rupture d’équilibre dans la comptabilité de l’organisme public qu’il tient.

La mise en jeu de la responsabilité du comptable public renvoie alors à la notion de « responsabilité objective pour faute présumée ».

Il s’ensuit qu’à partir du moment où le fait objectif (manquant, irrégularité, etc.) a été établi, l’Administration n’a pas à apporter la preuve de la faute, ce qui lui permet d’engager automatiquement la responsabilité du comptable public, strictement dans la limite de l’énonciation des faits objectifs retenus par les textes.

Toutefois, la présomption de faute peut être réfragable, c’est-à-dire que la personne dont la responsabilité est mise en cause peut s’en décharger en apportant la preuve de la conformité de son action au regard de ses obligations légales et réglementaires.

A l’inverse, il est des textes qui déclarent que la présomption n’est pas réfragable.

Mais dans l’un et l’autre cas, si d’une part la personne mise en cause ne parvient pas à renverser la présomption de faute ou d’autre part lorsque cela lui est interdit, les mécanismes de la décharge de responsabilité pour force majeure ou la remise gracieuse viennent atténuer la sévérité de ces dispositions.

Dans la pratique, c’est l’autorité hiérarchique du comptable public -au sein de sa propre administration relevant du Ministre des Finances- qui actionne la mise en jeu de la responsabilité du comptable, selon une procédure qui se déroule en deux étapes afin de permettre au comptable de présenter ses observations et sa défense, procédure également contradictoire qui respecte le principe de double degré de juridiction.

Dans un premier temps, l’administration émet un ordre de versement à l’encontre du comptable public dont la caisse accuse un déficit. Il peut néanmoins demander au ministre un sursis au versement des sommes réclamées pour qu’il puisse faire la preuve de l’existence d’une circonstance de force majeure ouvrant droit à une décharge de responsabilité.

Dans un deuxième temps, si le comptable ne peut apporter la preuve qu’il y a eu cas de force majeure, et qu’il n’a toujours pas obéi à l’ordre de versement, le ministre des finances prend un arrêté de débet à son encontre.

Le comptable de bonne foi peut, si sa demande de décharge n’a pas abouti ou s’il n’a pas eu recours à cette voie de droit, solliciter le ministre des finances pour une remise gracieuse de tout ou partie de la dette qui lui incombe. Cette procédure permet, en cas de disproportion importante entre la dette et les ressources propres du comptable, d’atténuer le montant de la somme finalement mise à sa charge. L’importance et la complexité des opérations effectuées autorisent également que soient analysées, pour accorder la décharge de responsabilité, les circonstances atténuantes de la responsabilité. Dans la pratique, « les comptables ne sont effectivement contraints à réparer de leurs deniers personnels qu’à proportion de la gravité de leur faute » [2]. Mais il faut souligner que la remise gracieuse relève d’un régime de faveur régalien. Les décisions prises ne peuvent en aucun cas être contestées devant une juridiction. Cette procédure est devenue l’élément central de la régulation du système de responsabilité du comptable public, protectrice en fait mais pas forcément en droit.

Quelle est la nature de la responsabilité du comptable public ?

La question n’est pas tranchée clairement par la doctrine. Pour nombre d’auteurs, on est en présence d’une « responsabilité pour faute présumée », dont le comptable public peut se dégager en apportant la preuve de la régularité de sa gestion ou de l’accomplissement régulier de l’ensemble de ses obligations de contrôle [3] . Mais la seule occasion offerte au comptable pour argumenter sur sa faute est la remise gracieuse. Il peut donc dans les faits lever la présomption qui pèse sur lui, mais dans le cadre d’une procédure de faveur et sans recours. Ce n’est pas à proprement parler une procédure de droit, et donc pas non plus une stricte application d’une responsabilité objective pour faute présumée réfragable.

On se rapprocherait dès lors plus d’une responsabilité objective pour faute présumée irréfragable.

Peut-on parler de responsabilité sans faute [4] ? Sans doute manque-t-il la condition d’un préjudice anormalement grave et spécial, à moins de considérer que tout manquant au premier franc dans la caisse d’un comptable peut recevoir cette qualification.

Responsabilité objective sans faute particulière, responsabilité objective pour faute présumée irréfragable en droit ou réfragable en fait (remise gracieuse), la seule certitude est que le comptable public voit sa responsabilité engagée sur la base d’un fait objectif précis, le fait générateur (manquant, etc.). Il ne peut évoquer les circonstances, hormis le cas particulier de la force majeure, que lors de la demande de remise gracieuse.

C’est pourquoi, à cet égard, J. GAUDEMET évoque finalement l’existence d’une « responsabilité spéciale » [5] .

1.2 - ... A LA RESPONSABILITE DES AGENTS COMPTABLES DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE

Responsabilité « spéciale », ce qualificatif est d’autant plus approprié qu’on l’applique à la responsabilité des agents comptables des organismes de sécurité sociale.

Quoi de plus « spéciale » en effet que cette responsabilité transposée par décrets simples à des comptables d’organismes privés gestionnaires cependant de fonds ou à tout le moins de deniers publics, et que d’aucuns voudraient assortir d’un dispositif aggravé par rapport à celui déjà sévère des comptables publics.

Car, bien que le décret du 10 août 1993 (et en particulier son article D 253-74 codifié) corresponde à une traduction littérale de l’article 60 de la Loi du 23 février 1963 précité, il tente concomitamment d’en réduire la portée à l’article D 253-70 dans le sens où il affirme que « le Conseil d’Administration ne peut prononcer aucune sanction à son encontre si l’agent comptable a agi en conformité avec les dispositions ... » du chapitre 3 relatif à la gestion financière.

Vont dans le même sens les précisions apportées par la circulaire ministérielle du 7 octobre 1993 quant au respect par l’agent comptable des obligations fixées par les articles D 253-1 à D 253-68 du Code de la Sécurité Sociale emportant (sauf dans l’hypothèse d’une fraude personnelle) exonération de sa responsabilité ?

Que dire alors, sinon que l’interprétation retenue depuis l’origine de la Sécurité Sociale, aussi bien par les Conseils d’Administration que par les DRASS et les autorités de contrôle (Cour des Comptes, IGAS), attribuait aux agents comptables des Organismes de Sécurité Sociale une « responsabilité objective » avec la possibilité de s’en exonérer en faisant la preuve de la régularité de sa gestion, notamment en démontrant l’application respectueuse par leurs services des instructions de Branche en matière de contrôle, constitutive de la « responsabilité pour faute présumée réfragable ».

A cet égard, la Direction du Trésor [6] paraît elle-même bien réticente à établir un lien automatique entre fraude externe ou fraude interne et mise en débet de l’agent comptable :

« Si la fraude découverte est d’origine externe à l’institution, et émane notamment d’un allocataire, le vérificateur en avertira la direction, pour que des mesures adéquates soient prises tant pour en arrêter le cours, que pour en obtenir la réparation.

Si la fraude est interne, c’est-à-dire conduite ou initiée par des membres du personnel, le vérificateur cherchera à recueillir les aveux : dès que le vérificateur dispose des éléments nécessaires, s’il y a fraude ou détournement, il interroge l’agent afin d’obtenir de lui, si possible, des aveux écrits et détaillés, signés.

Le pouvoir disciplinaire relevant de l’autorité dont dépend l’agent, il informera cette autorité et il informera la tutelle ; toute mesure d’urgence à prendre en cas de fraude ou de détournement, la décision de suspension et l’engagement de la procédure disciplinaire ressortissent à cette autorité et/ou à la tutelle. »

Aussi, le recours par la Direction de la Sécurité Sociale à la notion de « responsabilité objective sans faute » se situe totalement aux antipodes des pratiques et usages institutionnels en instaurant un régime de responsabilité dans lequel l’agent comptable mis en cause ne peut apporter la preuve de la régularité de son action, puisque, la faute n’étant même pas présumée à l’instar du cas des comptables publics, elle disparaît totalement de la procédure.

Admettons, pour conclure sur ce point, que ce régime rigide de la « responsabilité objective sans faute » pourrait quand même bénéficier d’une décharge de responsabilité pour force majeure ou d’une remise gracieuse.

II - LE GLISSEMENT OBJECTIF ET JUSTIFIE VERS UN REGIME DE RESPONSABILITE DEROGATOIRE CONSECUTIF AUX PARTICULARITES DE LA SECURITE SOCIALE

Sans revenir ni sur la nature différente des fonds manipulés par les agents comptables des Organismes de Sécurité Sociale [7] , ni sur la nature juridique spécifique des organismes dans lesquels ils exercent leurs attributions, il paraît néanmoins utile à la réflexion d’introduire les éléments de fait qui ont, à travers les tolérances observées par les organes de contrôle et les autorités de tutelle, contribué à l’esquisse progressive d’un régime dérogatoire à celui des comptables publics.

2.1 - L’AGENT COMPTABLE DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE : UN PERSONNAGE SINGULIER ET PLURIEL

Observons d’emblée, sur la base d’un raisonnement a contrario, que les agents comptables des Organismes de Sécurité Sociale ne sont pas des comptables publics dans la mesure où ils n’appliquent pas les règles de la comptabilité publique [8]mais tiennent leurs comptes « par référence aux grands principes comptables réaffirmés en 1982 dans le plan comptable général » , mais largement dérogatoires en pratique.

Ils sont, selon le mot du Président Jean MARMOT [9], des agents comptables « CANADA DRY », ni tout à fait comptables publics, ni à l’opposé véritables comptables privés.

Pour sa part, Christian GARBAR [10] leur reconnaîtrait, comme aux directeurs, le bénéfice « d’une situation juridique originale de contractuel de droit privé nommé par un acte administratif ».

Rappelons qu’au regard des textes, ils participent à la direction des organismes auxquels ils appartiennent en leur qualité d’agents de direction, tout en jouissant de pouvoirs propres, et que sans être des subordonnés du directeur -parce qu’ils ne sont pas sous son autorité hiérarchique-, ils demeurent néanmoins sous son « autorité administrative ». Cette distinction subtile renvoie nécessairement aux dispositions du décret du 12 mai 1960 codifié (article L.122-1 et suivants) qui attribuent au directeur une compétence sans partage en matière d’organisation et de moyens, et aux conséquences qu’elles induisent sur l’exercice des attributions de l’agent comptable. Ce dernier se trouve de jure et de facto dépendant de l’organisation adoptée par le directeur en amont de son activité de contrôle et de paiement autant que par les moyens que le même directeur consent à mettre à sa disposition. L’autonomie fonctionnelle du comptable est également battue en brèche par un affaiblissement réel de la notion « d’autorité administrative » (qui correspond au pouvoir général de police administrative du maire sur ses administrés), du fait de la faculté octroyée au directeur de « noter » ou « d’évaluer » l’agent comptable, avec les effets que cela peut entraîner sur sa carrière.

De plus, l’intrusion de l’agent comptable, au titre du Contrôle Interne, dans le domaine de l’organisation réservé au directeur, ne confère aucune prérogative supplémentaire ou supplétive à l’agent comptable, en cas d’absence de participation ou de participation modeste des services du directeur au dit dispositif.

A ce propos, notons que le concept et la méthodologie de contrôle interne -dont l’origine « privatiste anglo-saxonne » est indéniable- instillent dans les Organismes de Sécurité Sociale, un principe d’organisation « original » dans un service public qui les éloignent ce faisant des modes d’organisation en vigueur dans les administrations et, en tout cas, sur un plan strictement formel, apparaissent antinomiques avec les mesures de contrôle classiques (notamment sur les pièces justificatives) opérées exhaustivement et « avant paiement » par les comptables publics.

On peut affirmer à cet égard, que l’introduction du « Contrôle Interne » par les pouvoirs publics en 1993 dans la gestion des Caisses n’exprimait pas autre chose que la reconnaissance -sorte d’achèvement d’une évolution régulière-, d’un « droit à la différence » en matière d’organisation liée aux missions particulières des Caisses et aux spécificités d’exercice qui en résultent pour leurs agents comptables.

Autonomie limitée, dépendance matérielle et organisationnelle avérée, autorité partagée sur les délégataires : quoi de commun entre les moyens et marges d’actions réduites des comptables des Organismes de Sécurité Sociale et l’indépendance réelle des comptables publics (sans parler du véritable dispositif juridictionnel dont ils sont justiciables), placés sous l’autorité du Ministre des Finances, « chargés d’exécuter, selon un formalisme rigoureux, toutes opérations de recette et de dépense du budget général [11] et des comptes spéciaux du Trésor ... » (article 68 et suivants du règlement général sur la comptabilité publique), opérations ordonnancées par les ministres en leur qualité d’ordonnateurs principaux ou les fonctionnaires délégués, étant enfin précisé que ces mêmes comptables publics sont titulaires d’un réel pouvoir de direction et de contrôle sur des collaborateurs clairement affectés ?

2.2 - L’AGENT COMPTABLE DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE : UN PROFESSIONNEL EN IMMERSION DANS UN OCEAN INFORMATISE AUX REFLETS CHANGEANTS

Le rapprochement avec le rôle des comptables publics s’arrête où commence l’exécution par les agents comptables des Caisses des dépenses « de risques » et qui résulte de l’activité de « production » des Caisses, activité à « hauts risques » dans la mesure où elle n’est toujours pas absorbée avec fluidité et rigueur.

Et pourtant, elle génère un risque financier élevé supérieur à 95 % des dépenses exécutées par les organismes, le risque d’erreurs et de fraudes étant théoriquement proportionnel aux masses financières concernées.

Soulignons à cet égard que les dépenses de prestations visées n’ont pas le caractère de dépenses « budgétaires » et que dès lors les contrôles formels qui les concernent ont constamment été allégés, quantitativement et qualitativement.

Ainsi, les pièces justificatives présentées à l’appui de ces dépenses peuvent le cas échéant revêtir la forme de simples photocopies ou duplicata et parfois de déclarations sur l’honneur. La recherche des pièces justificatives peut pratiquement relever de l’impossible (ententes préalables, par exemple) en raison de l’absence de modalités de classement accessibles par les délégataires de l’agent comptable.

De la même façon, des accords particuliers passés par l’ordonnateur peuvent prévoir la conservation des pièces justificatives par les auteurs des facturations remboursables (centres de santé à Paris), tandis que le système SESAM-VITALE -et la circulaire d’application de la CNAMTS du 11 Décembre 1998 - DDRE 5/98 - AC N° 45/98 qui s’y rapporte - envisage la détention (sans rétention) de certaines pièces justificatives (prescriptions médicales) par des agents comptables d’autres organismes.

Par ailleurs, aux plans organisationnel et technique, l’effacement programmé de LASER au profit de la multiplication des échanges de données télétransmises dans la perspective de la généralisation future (à quel terme ?) de SESAM-VITALE après celle immédiate de PPN (Progrès Prestations en Nature) a, depuis ces dernières années, fortement déstabilisé les organisations mises en place dans les CPAM, notamment en ce qui concerne les contrôles.

L’appropriation de la nouvelle chaîne de facturation d’ordonnancement et de contrôle que constitue IRIS, compte tenu de sa complexité et de la survivance de LASER, s’est réalisée sur un rythme particulièrement lent. Sa conception même qui en fait un outil de contrôle interne précieux pour l’avenir, entraîne une adaptation des cultures traditionnelles des agents en prévoyant l’existence de paramètres de vérification chez l’ordonnateur autant que possible non redondants avec les paramètres de contrôle de l’agent comptable, et partant, l’installation d’une nouvelle collaboration.

Simultanément, la médiatisation, via les professionnels de santé, de la relation avec les assurés -jusqu’alors quasi-uniques partenaires- s’est développée en même temps que se généralisaient la polyvalence chez les techniciens et l’intégration de la gestion du risque dans leurs préoccupations professionnelles.

Le déploiement régulier de nouveaux matériels et outils bureautiques, la livraison permanente de nouvelles versions applicatives, et leurs insuffisances ou dysfonctionnements inévitables (sans parler de ceux des réseaux), ajoutés aux actions de formation indispensables pour en assurer la maîtrise, représentent des éléments perturbateurs générateurs de retards et donc de pressions sur la liquidation et le contrôle.

Ceci dans un contexte pour le moins de gel des effectifs des Caisses.

En ce qui concerne les recettes, il convient de faire les observations suivantes.

Pour ce qui est du recouvrement amiable -hors cotisations et contributions assimilées-, il n’est pas sans danger pour l’agent comptable que ce recouvrement amiable lui soit confié, l’agent comptable étant en effet dépendant du directeur quant aux moyens matériels et informatiques et aux ressources humaines affectables à cette mission, le directeur ne pouvant être obligé par l’agent comptable de transférer les moyens dont il disposait auparavant pour exercer cette mission transférée à l’agent comptable qui en devient responsable personnellement et pécuniairement.

Or, en matière de recouvrement -il pourra s’agir d’indus sur prestations, sur salaires, etc.- la fréquence élevée de mise en cause possible est réelle. Il suffit en effet de voir qu’en ce qui concerne les comptables publics, les mises en débet pour défaut de diligences en matière de recouvrement sont de loin les cas les plus fréquents.

Pour ce qui est des recettes de cotisations et contributions assimilées -dont le recouvrement amiable ou forcé est de la compétence exclusive du directeur- l’agent comptable de l’URSSAF [12] également se trouve dans une situation paradoxale et inconfortable, mais pour une autre raison : il sera menacé de voir sa responsabilité engagée au motif que sa comptabilité ne donne pas une image fidèle alors même qu’il est, en la matière, totalement dépendant des services de liquidation et d’ordonnancement des recettes qui ont seuls qualité -et moyens- pour l’imputation comptable des recettes en produits. En effet, la comptabilité générale centralisatrice de la comptabilité auxiliaire -SNV2 pour les URSSAF- sera parfois amenée à constater dans des comptes d’attente -encaissements à ventiler, crédits à affecter, etc.- des retards de liquidation et d’ordonnancement a posteriori de recettes qui rendront difficile l’appréciation exacte des produits attribuables à leurs destinataires finaux, tels par exemple le FNAM, le FNPF, le FNAV, le FSV, la CADES, les AOT.

Sa comptabilité centrale sera donc équilibrée, justifiée et sincère, mais pourra être accusée de ne pas donner une image fidèle de la réalité économique financière et patrimoniale de son organisme, et par conséquence, du régime de sécurité sociale auquel son organisme appartient.

De surcroît, les articles D 253-46 à 49 qui mettent à la charge des agents comptables des Organismes des obligations exhorbitantes (par rapport à celles des comptables publics) en matière de sécurités, de tests, de vérifications et validations des programmes informatiques, sans imposer que les compétences correspondantes leur soient affectées, altèrent sérieusement la portée de ces prescriptions.

Dans ces conditions, la circulaire de la CNAMTS (AC n° 5/99 du 16 Février 1999) vient à point préciser que « la vérification locale est une vérification allégée du bon fonctionnement des programmes, de l’exactitude des résultats et de la bonne qualité des sous-produits. Il ne s’agit en aucune façon d’une validation de l’application nationale au plan local »...... De sorte qu’un bogue malencontreux intervenant au franchissement du millénaire devrait être sans conséquence sur la responsabilité de l’agent comptable ?

Souvenons-nous enfin, que la réforme de 1993 poursuivait également « l’objectif de toiletter et d’adapter ces textes anciens pour tenir compte des modifications techniques que les organismes ont connues tout au long des dernières années » (circulaire DSS/F/93/82 du 7 octobre 1993).

Autrement dit, cette mention non seulement validait, une nouvelle fois, la justesse de l’adage selon lequel « le fait précède le droit » mais également exprimait le caractère rétrospectif du dispositif réglementaire en cause.

Six ans plus tard, l’obsolescence du cadre réglementaire opposable aux agents comptables est d’autant plus criante que l’accélération des changements -dans les domaines législatifs et réglementaires (ordonnances sur la sécurité sociale de 1996), du management avec l’émergence des contrats pluriannuels de gestion et la pression sur les effectifs et les moyens qu’ils génèrent, le remplacement des applicatifs de production et de gestion (en vogue, il y a six ou sept ans : LASER, AUTOMAC, etc.)- a entraîné la transformation radicale de l’environnement de travail des agents comptables.

A l’aune de ces mutations fondamentales, l’archaïsme de la circulaire de la Direction de la Sécurité Sociale du 3 décembre 1998 n’est que plus frappant, comme est anachronique le retour à une orthodoxie des textes qui n’a jamais été véritablement appliquée parce qu’inadaptée au fonctionnement des Organismes.

III - L’INDISPENSABLE CLARIFICATION

3.1 - DES PRATICIENS DESORIENTES PAR L’INCOHERENCE DES TEXTES

L’émoi provoqué par la circulaire ministérielle du 3 Décembre 1998 dans le monde des comptables des Organismes de Sécurité Sociale, mais aussi les réserves suscitées dans les services déconcentrés que sont les DRASS et dans les corps de contrôle (Cour des Comptes comprise), expriment globalement un sentiment de désarroi face à un dispositif réglementaire schizophrénique en complet déphasage avec les réalités de terrain : d’où sentiment d’accablement et d’injustice chez les premiers, remise en cause et désaveu chez les seconds, irritation et distance technocratique chez les auteurs de la circulaire.

Bien sûr, des réactions nombreuses se sont manifestées chez les agents comptables auprès des Caisses Nationales, des Organisations Syndicales, de l’ANDAC.

Les DRASS elles-mêmes nous paraissent désemparées sur la conduite à tenir, plusieurs affaires récentes, en Ile de France et dans d’autres régions, nous en apportant la preuve.

Or, en tant qu’interface entre les organismes et le Ministère, elles possèdent une connaissance expérimentale et une perception concrètes du fonctionnement des Caisses qui favorisent l’appréhension de leurs difficultés. De même que la mission de la Cour des Comptes qui a mené ses investigations durant cinq mois consécutifs (contemporaine de la découverte de la fraude évoquée plus haut), dans les services de la même Caisse de Paris et dont les observations consignées dans un rapport devraient être riches d’enseignements relatifs au vécu des organismes pour les fonctionnaires du ministère.

3.2 - SORTIR DE LA CRISE EN CLARIFIANT

A bien considérer le Décret du 10 Août 1993, on peut y distinguer deux domaines bien identifiés :

- le champ des gestions budgétaires pour lequel la référence aux règles applicables aux comptables publics, y compris en matière de responsabilité, n’est guère contestable ni contestée. A la base, les similitudes d’exercice et de procédures (existence de crédits budgétaires votés et approuvés, d’ordonnateurs habilités, de pièces justificatives, de contrôles exhaustifs avant paiement, etc.) relèvent du même formalisme rigoureusement respecté par un personnel qualifié directement rattaché à l’agent comptable.

- le champ des gestions techniques où, comme on l’a exposé, les conditions environnementales étant radicalement différentes, l’assimilation aux mêmes règles strictes opposables aux comptables publics est irréaliste, réductrice, contre-productive et partant, inapplicable. Ce que, au demeurant, les rédacteurs du décret précité avaient perçu en introduisant dans les Organismes de Sécurité Sociale, un mode d’organisation jusqu’alors inédit : le Contrôle Interne.

En effet, le Contrôle Interne -qui procède d’une approche systémique et sociétale de l’entreprise ou de l’organisme (interactions entre l’interne et l’externe)-conduit à évaluer les risques internes et externes encourus, à les hiérarchiser, à les prioriser, poury porter remède.

Autrement dit, rendre obligatoire une démarche de contrôle interne, c’est déjà selon la méthodologie propre à celui-ci, admettre a priori que des occurrences de risques ne fassent pas l’objet de paradeset que soient faites des « impasses » sur certains contrôles, jugés non prioritaires, peu performants ou trop coûteux.

Par conséquent, c’est accepter, dès l’origine, la réalisation de pertes pour l’organisme : la méthodologie retient la notion de « pertes acceptables ».

Or, ni le décret, ni les arrêtés ou circulaires subséquents n’ont traité de la couverture financière des ces pertes éventuelles en forme « de déficit ou de manquant en deniers ou en valeurs, de versement non effectué, de dépense irrégulièrement payée » .... (selon l’expression de la lettre ministérielle du 3 Décembre 1998) ; en bref, de tout fait devant entraîner la mise en cause de la responsabilité de l’agent comptable.

On regrettera amèrement le paradoxe inconscient qui consiste pour les rédacteurs des textes à créer d’une part, un dispositif (le Contrôle Interne) postulant l’hypothèse de failles effectives et de pertes potentielles et à rétablir d’autre part, un régime de responsabilité absolue de l’agent comptable qui l’institue, de fait, « propre assureur » de la Caisse.

L’explication apparente de cette distorsion serait probablement que les rédacteurs du décret du 10 Août 1993 n’ont pas approfondi ou prolongé, en tout cas pas abouti leur réflexion.

C’est pourquoi, il importe que les pouvoirs publics ouvrent un réel dialogue et poursuivent une réflexion globale avec les agents comptables des Organismes de Sécurité Sociale qui les pressent depuis plusieurs années, de préciser et de clarifier leur position sur des thèmes essentiels, tels que :

- statut, rôle, attributions de l’agent comptable
- moyens, effectifs, compétences nécessaires
- périmètre et modalités de mise en jeu et de couverture de leur responsabilité (sur ce point, comment interpréter l’assouplissement consenti de l’article D.253-81 ?)
- nature et caractéristiques des pièces justificatives acceptables (photocopies, fax, copies d’écran ....)
- modalités de contrôle en univers dématérialisé
- etc...

* *

En conclusion, on conviendra que le processus d’accélération du changement auquel sont particulièrement confrontés les organismes sociaux (accumulation des réformes, évolutions technologiques, actions de maîtrise des dépenses de risques et de gestion, etc.) a profondément et rapidement modifié le fonctionnement de notre Institution tout entière.

Dans ce monde traversé par de profondes et d’incessantes mutations, les agents comptables qui ont pour mission de délivrer « l’aval du service d’aval », doivent absorber le contrecoup des changements de toute nature intervenus en amont et parer au plus pressé pour assurer au mieux la sécurité et la fiabilité des paiements dont il ont la charge, avec des moyens de plus en plus limités.

Le principe d’efficience (qui se définit comme l’efficacité rapportée aux moyens mis en oeuvre) affirmé dans les « contrats d’objectifs et de gestion » et dans les fondements du Contrôle Interne, s’impose lourdement à l’agent comptable également en accentuant fortement l’écart entre ce qu’il devrait faire au regard des textes et ce qu’il peut faire dans la réalité.

Sans prétendre réaliser une synchronisation parfaite entre le dispositif légal et un univers perpétuellement transformé, il est temps de procéder aux éclaircissements désormais indispensables et urgents.

A cet égard, il serait salutaire de sortir du déphasage entre des dispositions écrites valorisant la richesse et les servitudes de la fonction, et une pratique, trop souvent accompagnée d’un discours décourageant à la fois les personnes en place et la manifestation des candidatures.

L’originalité de la position de l’Agent Comptable au sein de la direction des Organismes, source d’efficience de leur fonctionnement depuis leur mise en place, mérite une véritable réflexion de fond, peut être des ajustements réglementaires, et, à coup sûr, un soutien et un respect par l’ensemble des autorités compétentes.

Dominique HENON

Président de l’ANDAC

Agent-comptable de la CPAM de Paris


[1Je tiens à remercier pour la qualité de leur contribution à ce débat, Géraldine PIERRE et Vincent GUERINET, stagiaires du CNESSS et leur maître de stage, Madame Liliane BARRAT -Agent Comptable de la CRAM de la Région Nord-Est.

[2"Les grands arrêts de la jurisprudence financière" 4ème édition - Dalloz - 1995 Paris p.5

[3M. BOUVIER, M. C. ESCLASSAN, J-P LASSALE "Finances publiques", 3ème édition LGDJ 1996 Paris p. 331

[4Le terme de responsabilité sans faute du comptable public est une expression courante dans le langage quotidien de l’administration, bien qu’inexact juridiquement

[5GAUDEMET, "Finances publiques" Editions Montchrestien, Paris 1996

[6Patrick JEHL - La revue du Trésor n° 10 d’octobre 1998

[7Rémi PELLET - Eléments de droit financier de la Sécurité Sociale - Actualité juridique droit administratif - 20 mars 1990 (la substitution progressive de la CSG aux cotisations et en tout état de cause, l’imprécision de la notion de deniers publics amène le doctrine à considérer que "selon l’article 2 du règlement général sur la comptabilité publique, l’application des règles de la comptabilité publique est subordonnée à la présence d’un agent-comptable"

[8Décret n° 62-1587 du 29/12/1962 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique

[9A l’époque Secrétaire Général de la Commission des Comptes de la Sécurité Sociale

[10Christian GABAR - Droit Social n° 4/10 Septembre/Octobre 1996

[11Article 27 du Décret n° 62-1587 du 29/12/1962 portant Règlement Général sur la Comptabilité Publique : "les dépenses des organismes publics doivent être prévues à leur budget et être conformes aux lois et règlements"

[12comme les autres organismes en charge de recouvrement de cotisations sociales