Contribution à la réflexion sur la gouvernance comptable Etude rédigée par des agents-comptables, à l’issue des rencontres des AC du Recouvrement des 16 et 17 décembre 2003

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NOTE DE SYNTHESE

Lors des Rencontres Nationales des Agents Comptables et Fondés de Pouvoir de la Branche Recouvrement, tenues les 16 et 17 décembre 2003 à Paris, les réflexions du Haut Conseil de la Comptabilité relatives à la certification et à la consolidation nationale des comptes des Organismes de Sécurité Sociale (OSS) ont été évoquées.

Certaines des perspectives présentées par M. Robert MOLAND, Agent Comptable de l’ACOSS, ont suscité de l’étonnement parmi les Agents Comptables présents dans la mesure où les réflexions sont annonciatrices de profonds bouleversements.

Aussi ceux-ci ont-ils émis le souhait qu’un groupe d’étude interne à la Branche soit rapidement mis en place afin de rechercher de manière concertée les conditions à réunir pour apporter une assurance raisonnable d’atteindre l’objectif fixé à l’horizon 2006.

Si l’importance et la légitimité des ambitions affichées n’échappe à personne, certaines des pistes envisagées, compte tenu des modifications qu’elles impliquent, paraissent mériter d’être également évoquées avec les Directeurs.

Les Agents Comptables du « G7 » ont souhaité, dans l’attente de la mise en place des structures d’échanges demandées par le réseau, apporter une contribution aux nécessaires réflexions préalables aux travaux à conduire.

Le document joint vise ainsi à rapidement :

- Rappeler le contexte historique, réglementaire et technique de la tenue de la comptabilité des OSS du Régime Général et plus particulièrement des URSSAF,

- Examiner cette situation à l’aune des principaux objectifs de la loi organique du 1er août 2001,

- S’interroger sur l’articulation des responsabilités locales et nationales,

- Envisager les possibles modalités de mise en œuvre de la certification dans les OSS,

- Apprécier les incidences que celles-ci pourraient avoir sur le statut des Agents Comptables et plus généralement sur le réseau.

Cette réflexion fait ressortir que :

- 1 - depuis 10 ans, les progrès dans la production comptable, qui alimente le système d’information décisionnel des pouvoirs publics, ont été obtenus en s’appuyant sur la responsabilité locale des organismes et de leurs acteurs, notamment les agents comptables et leurs équipes

- 2 - les comptes de la sécurité sociale ont fortement progressé qualitativement sous l’exigence des pouvoirs publics. L’examen de chacun des principaux points de la réforme énoncés dans la Loi Organique de 2001 sur les Lois de Finances fait ressortir, soit que ces exigences sont déjà satisfaites, soit que les progrès à accomplir peuvent l’être dans des délais raisonnables

- 3 - la responsabilité locale apparaît comme un indiscutable élément de garantie de la production comptable nationale, sans doute plus important que ne le serait un rattachement de type hiérarchique

- 4 - l’élaboration de normes comptables précises et de procédures harmonisées, la mise à disposition d’outils informatiques adaptés à la consolidation, la formation des personnels (ordonnateurs et comptables), la mise en oeuvre régulière d’audits de conformité sont les préalables nécessaires à la consolidation

- 5 - le changement de statut des Agents Comptables par création d’une dépendance hiérarchique vis-à-vis de l’Agent Comptable de la Caisse Nationale ne pourrait que compromettre dangereusement le fonctionnement des organismes locaux (équipes de direction, conseils d’administration) au moment même où les projets de branche les sollicitent plus que jamais

Il nous paraît donc très nettement que la voie de l’efficacité consiste à poursuivre dans les directions qui, jusqu’à présent, ont toujours permis de progresser dans le domaine de la tenue des comptes :
- élaboration de normes complètes et précises
- mise au point d’outils répondant aux besoins
- formation et motivation des personnels, à tous niveaux, par leur association à la recherche des pratiques les plus efficaces et par leur responsabilisation dans la mise en œuvre de celles-ci

Conformément aux orientations actuelles de la Branche, il convient d’y ajouter :
- insertion de la tenue de la comptabilité (et non seulement de la répartition des fonds collectés) dans le champ de la certification de service
- réalisation d’audits réguliers de la bonne application de la norme
- renforcement des contrôles croisés préalables aux remontées comptables

S’agissant des délais, l’ampleur des tâches à accomplir, y compris en gestion administrative (par exemple la réconciliation des nombreuses opérations réciproques qui ne le sont pas à ce jour, ce qui constitue un préalable à la mise en œuvre des flux interco automatisés) nous conduit à préconiser de lancer rapidement les travaux techniques, ce qui contribuera à conforter le dynamisme d’équipes qui ont déjà su le démontrer par le passé.

Dans la mesure où ces travaux auront été engagés et menés à bien, ils devraient permettre de s’adapter à toute évolution de la procédure d’approbation des comptes des organismes.

En particulier, dans l’hypothèse d’une approbation des comptes annuels par la tutelle sur la base d’un avis préalable de commissaires aux comptes, l’élaboration de normes et de références nationales semble indispensable.


NOTE D’ETUDE

Le Haut Conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale a engagé des travaux sur la gouvernance comptable, devant notamment conduire, à brève échéance, à la certification et à la consolidation, au niveau des Caisses Nationales, des comptes des organismes locaux.

L’annonce de cette réflexion globale a provoqué des interrogations sur les conséquences de cette réforme sur les responsabilités respectives des acteurs tant nationaux que locaux.

La présente contribution sur ce sujet est issue d’une réflexion personnelle de 7 agents comptables d’URSSAF (Mme LUCAS, Mme PARDIGON, MM. CASTRE, CHERION, COUDERETTE, HIEBEL, ROULET) dans le cadre du G7.

Cette réflexion fait ressortir que :

1 - depuis 10 ans, les progrès dans la production comptable, qui alimente le système d’information décisionnel des pouvoirs publics, ont été obtenus, en s’appuyant sur la responsabilité locale des organismes et de leurs acteurs, notamment les agents comptables et leurs équipes. Ce constat montre à l’évidence, que toute nouvelle évolution tablera également sur ces responsabilités locales.

2 - les comptes de la sécurité sociale ont fortement progressé qualitativement sous l’exigence des pouvoirs publics. Mais, par comparaison, sont-ils à la hauteur des exigences que l’Etat a énoncées, dans la Loi Organique de 2001 sur les Lois de Finances, pour son propre système comptable ?
L’examen de chacun des principaux points de cette réforme fait ressortir, soit que ces exigences sont déjà satisfaites, soit que les progrès à accomplir peuvent l’être dans des délais raisonnables.

3 - la réforme de la gouvernance comptable débouchant sur des comptes nationaux consolidés et certifiés suppose-t-elle la remise en cause du principe même de responsabilité locale ? Il apparaît sur ce point que les deux sont parfaitement compatibles et qu’au contraire la responsabilité locale, est un élément de garantie de la production comptable nationale.

4 - par référence aux règles de certification des comptes privés et au cadre juridique et organisationnel des organismes de sécurité sociale (OSS), la réflexion fait ressortir quelques pistes d’évolution pour le contrôle et la certification des comptes des URSSAF.

5 - enfin, cette réflexion s’achève sur le listage de quelques conséquences de cette évolution sur le statut, les missions et les moyens des agences comptables d’organismes.

1. L’importance croissante de la production comptable s’appuie sur la responsabilité locale des organismes, et en particulier celle des agents comptables

Le système comptable de la sécurité sociale s’est appuyé dès l’origine, et plus particulièrement depuis le décret du 30 juin 1959, confirmé sur ce point par le texte du 10.08.1993, sur la responsabilité locale des organismes et la responsabilité personnelle de leurs dirigeants, aussi bien ordonnateurs en la personne des directeurs (responsabilité civile) que comptables pour les agents-comptables (responsabilité pécuniaire). Ce principe de responsabilité locale a également, dès l’origine, été associé à des dispositifs de contrôle externe :
- CODEC devenu COREC par délégation de la Cour des Comptes, pour la régularité comptable
- IGAS, IGF pour des missions élargies d’inspection, notamment financière
Le recul de quelques décennies de gestion et de contrôle autorise d’ailleurs à remarquer que par comparaison avec d’autres acteurs économiques et d’autres institutions publiques et privées de protection sociale, la sécurité sociale française fait très rarement l’objet de critiques sur le critère de sincérité comptable. De la même manière, des accusations de détournement de fonds public ont fort heureusement rarement été engagées.
Au moment où l’actualité économique française et internationale est régulièrement traversée par des affaires qui concernent parfois la protection sociale privée, dans lesquelles la sincérité comptable est mise en cause, ce constat devrait être rappelé.
Mais surtout, depuis bientôt 10 ans maintenant, l’accent a été porté par les pouvoirs publics sur la qualité de la production comptable qui est devenue un instrument de pilotage de la protection sociale.
Ce mouvement a été engagé par la loi du 25 juillet 1994, et plus que confirmé par la réforme constitutionnelle, ainsi que les ordonnances de 1996. La production comptable des organismes est devenue le système d’information qui permet aux pouvoirs publics d’obtenir des informations rapides sur l’exécution des lois de financement de la sécurité sociale et, partant, de préparer les décisions à venir.
Pour la sécurité sociale dans son ensemble, cette orientation s’est traduite successivement par :
- la gestion séparée de trésorerie,
- la mise en œuvre des droits constatés,
- l’accélération des productions comptables,
- l’harmonisation des méthodes comptables (plan de comptes).
Pour la branche du recouvrement, le premier volet, de gestion séparée de trésorerie, amplifié par la diversification des ressources (CSG, CRDS, autres ressources...) ainsi que par la croissance des destinataires (Fonds CMU, FSV, CADES...) a naturellement imposé un système de production comptable dans lequel un chaînage est établi entre la comptabilité auxiliaire des comptes clients (comptes cotisants) et la production comptable. Ce principe a été mis en œuvre en 1998 avec le système dit « Racine ».
Si ce chaînage, doit faire l’objet d’attentions constantes, et d’améliorations, son principe, par contre, ne semble pouvoir être mis en cause, sauf à affaiblir la garantie vis-à-vis des branches et tiers destinataires qu’apporte un système de production comptable des informations, depuis leur origine.
En effet, une autre solution, consisterait en l’exploitation de données statistiques consolidées nationalement, issues des comptes cotisants. Ce principe avait d’ailleurs été suivi, à une époque où les outils d’exploitation et de consolidation statistiques ne disposaient pas de techniques de type infocentre et gestion d’entrepôts de données. Toutefois, ce système était très fortement critiqué.
Cette solution semble toujours difficilement envisageable pour une double raison :
 le principal écueil du système antérieur à 1998 porte sur l’absence de responsabilité locale : les informations remontées au plan national ne peuvent plus donner lieu à aucun constat, ni à une quelconque exploitation. Il est difficile dans un tel schéma de revenir sur les informations de base,
 le dispositif d’exécution des lois de financement de la sécurité sociale doit reposer sur des informations comptables.
Cette garantie est d’autant plus forte qu’elle s’appuie sur le système de responsabilité des acteurs locaux de la sécurité sociale. La production des informations de chaque compte cotisant est intégrée dans les résultats comptables des URSSAF. Si d’importantes marges de progression subsistent dans la fiabilisation des données issues des comptes cotisants, et dans l’exploitation des signalements du système, le principe même de ce chaînage n’est pas mis en cause.
Les récentes réflexions de la direction de l’ACOSS sur ce sujet, vont bien dans le sens d’un engagement encore plus fort de la responsabilité locale, aussi bien côté ordonnateur que comptable. Parmi ces réflexions figure une proposition d’aménagement du système dans laquelle toute répartition [1] qui ne serait pas certaine, ferait l’objet d’un signalement et d’une imputation comptable d’attente, ce qui imposerait son traitement préalable à la répartition. Un tel dispositif n’avait pu être mis en œuvre à l’origine puisque l’une des contraintes du projet de répartition à la source était de ne pas introduire de charge de travail supplémentaire.
Enfin, l’ensemble de ces évolutions s’est fait en raccourcissant considérablement les délais de production des remontées comptables mensuelles et annuelles. Les engagements locaux des organismes sont dans l’ensemble plus que respectés, contribuant ainsi à la production à bonne date des comptes de la sécurité sociale.
L’ensemble de ces projets droits constatés, répartition, modification du plan de comptes, accélération des remontées, etc... a impliqué une forte mobilisation des équipes des agences comptables du recouvrement, aussi bien au plan national que local.
Il apparaît ainsi que les préoccupations actuelles des pouvoirs publics, relayées par le Haut Conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale ne peuvent s’appuyer que sur le principe d’une responsabilité locale forte ; la production comptable devant être située au plus proche de son fait générateur.
Ce principe est appelé à se combiner avec des dispositifs qui permettront, à l’avenir, de certifier la qualité de la production comptable.

2. Le système comptable des organismes de sécurité sociale satisfait-il aux exigences que l’Etat a fixées pour sa propre comptabilité ?

La loi organique du 1er août 2001 fixe les grandes lignes d’une réforme très ambitieuse de la comptabilité de l’Etat. Cette réforme est applicable en 2006.
Dans son rapport sur l’exécution des lois de finances 2002, la Cour des Comptes énonce les principaux objectifs de cette réforme :
 Adoption du principe de la constatation des droits et obligations, les règles applicables à la comptabilité générale de l’Etat ne se distinguant plus de celles applicables aux entreprises
 Régularité, sincérité et image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’Etat, sincérité budgétaire
 Mise en œuvre d’une comptabilité destinée à analyser le coût des actions engagées dans le cadre des programmes
 Elaboration de nouvelles règles comptables
 Certification annuelle des comptes de l’Etat
 Adoption d’une nomenclature intégrant des missions et programmes en matière de comptabilité de recettes et de dépenses budgétaires
 Encadrement plus strict de la période complémentaire et apurement complet des comptes d’imputation provisoire en fin d’exercice.
Sur chacun de ces objectifs, il convient d’examiner si le système comptable des organismes de sécurité sociale satisfait comparativement aux nouvelles exigences.

1) L’application des droits constatés

A compter de l’exercice 1996, la comptabilité en droits constatés s’est substituée à la comptabilité tenue en encaissements-décaissements. La présentation des comptes annuels a été maintenue selon les deux principes jusqu’en 2001, principalement pour satisfaire la tutelle.
Les droits et obligations des organismes, créances et dettes, sont rattachés à l’exercice qui les concerne par la comptabilisation de charges à payer (art.CSS D.253-19), de produits à recevoir (art CSS D.253-17-2). Des provisions (art.CSS D.253-17-4) sont comptabilisées en période d’inventaire.
Les organismes de sécurité sociale, organismes de droit privé, ont ainsi adopté depuis 7 ans les règles comptables qui s’imposent à toutes entreprises et que l’Etat envisage de s’appliquer en 2006

2) Les principes de sincérité, de régularité et d’image fidèle

Ces principes sont appliqués par les organismes de sécurité sociale. La comptabilité des OSS fait apparaître leur situation patrimoniale, leurs résultats globaux, et de fin d’exercice, elle retrace les opérations des gestions budgétaires et techniques ainsi que les opérations de trésorerie (décret du 10.08.1993 - article 1).
En matière de répartition, l’adoption de RACINE en 1998 présente des garanties que les encaissements, les produits et les charges techniques sont bien affectés aux branches et aux attributaires concernés.

3) La mise en œuvre d’une comptabilité destinée à analyser le coût des actions engagées dans le cadre des programmes

Cette logique de programme ne s’applique pas, pour le moment aux organismes de sécurité sociale. Toutefois les dépenses et recettes de gestion technique sont bien individualisées. En matière de recettes pour la branche du recouvrement, celles-ci sont réparties à la source, que ce soit pour les produits qui donnent lieu à encaissement (cotisations) ou pour ceux mis à la charge de l’Etat (exonérations).
En matière de gestion administrative, les différentes branches ont développé des systèmes de comptabilité analytique. Pour la branche du recouvrement, la mise en place du modèle OGUR est généralisée à compter des résultats de l’exercice 2003.

4) L’adoption de normes comptables : un objectif atteint avec le plan comptable unique commun à l’ensemble des régimes de Sécurité Sociale

Afin de permettre la présentation de comptes unifiés pour les pouvoirs publics, un plan comptable unique a été mis en place au 1er janvier 2002.
L’adoption de normes comptables communes peut dont être considérée comme largement engagée. Il convient de remarquer que le comité des normes de comptabilité publique créé par anticipation par la loi de Finances pour 2002, n’a pas encore adopté une norme et a formulé pour le moment des recommandations [2] pour les comptes de l’Etat.
Le point le plus fragile, si l’on considère son caractère central dans la tenue d’une comptabilité consolidée, concerne probablement la constitution des provisions. Or en ce domaine, que ce soit pour la gestion technique compte tenu des enjeux politiques ou pour la gestion administrative (RTT, congés payés) en raison des impacts sur le FNGA, nous sommes assez loin de ce que pourrait
valider un Commissaire aux Comptes.

5) Pour ce qui concerne la certification annuelle, celle-ci n’est pas encore mise en œuvre dans les organismes de sécurité sociale, puisqu’elle fait l’objet des travaux engagés par le Haut Conseil de la comptabilité des organismes de sécurité sociale

Les travaux restent à conduire, comme ceux qui concernent l’Etat. Il convient de relever que plusieurs branches de sécurité sociale, dont celle du recouvrement, ont déjà engagé des travaux de certification qualité de leurs processus.

6) Adoption d’une nomenclature intégrant des missions et programmes en matière de comptabilité de recettes et de dépenses budgétaires

Ce point apparaît très spécifique à la comptabilité de l’Etat, traversée par ses logiques budgétaires compte tenu de la variété de ses missions.

7) Encadrement plus strict de la période complémentaire et apurement complet des comptes d’imputation provisoire en fin d’exercice.

Cette question ne semble pas susciter de difficultés particulières pour les organismes de sécurité sociale.

Il apparaît ainsi, au regard des objectifs les plus importants, que la Loi organique sur les Lois de Finances, assignés à la comptabilité de l’Etat, que celle des organismes de sécurité sociale, n’accuse pas de retard ; bien au contraire plusieurs engagements sont satisfaits : droits constatés, outils de comptabilité analytique, nouvelles règles comptables. L’engagement principal qui reste à réaliser concerne la certification comptable qui sera évoquée au point 4 du présent document.

3. La responsabilité locale n’exclut pas la responsabilité nationale

Dans d’autres régimes, une organisation similaire à celle existante dans le régime général n’empêche par la consolidation des comptes par l’agent comptable de l’organisme national et leur certification conforme aux écritures. Exemple
- Les comptes des CMR sont établis par les agents comptables des organismes de base, arrêtés par les conseils d’administration de ces organismes (art D 613-41 code SS) et font l’objet d’un contrôle COREC
- Ces comptes sont consolidés par l’agent comptable de la CANAM, visés par le directeur et le trésorier, certifiés conformes aux écritures par l’agent comptable de l’organisme national : comptes de l’exercice 2002, document de consolidation 11/4/2003 (art D614/40 code de la SS)
Le référentiel de performances et de compétences d’un agent comptable d’Urssaf prévoit que l’agent comptable d’Urssaf produit des données financières et comptables devant le conseil d’administration de l’organisme ainsi que les tutelles et corps d’inspection locaux et nationaux. « Il donne une image fidèle de la situation de l’organisme facilitant ainsi une consolidation nationale pertinente ».
L’agent comptable de l’organisme de sécurité sociale de base applique les textes du code de la Sécurité Sociale, lois, décrets, arrêtés, circulaires ministérielles... Bien que n’étant pas placé sous l’autorité hiérarchique de l’agent comptable de l’organisme national, il met en œuvre les circulaires nationales d’application que celui-ci lui communique, utilise les outils de branche, et applique les orientations décidées par la convention d’objectif et de gestion.
L’agence centrale des organismes de sécurité sociale dispose en vertu de l’article L 225.1.1 du code de la sécurité sociale d’un pouvoir de direction et de contrôle sur les Urssaf en matière de gestion de trésorerie, d’orientation en matière de recouvrement et de contrôle, de centralisation des opérations des Urssaf, d’en transférer le produit vers les bénéficiaires et d’en opérer le règlement, de contrôler les opérations immobilières des Urssaf. Elle pourrait, en conséquence, disposer d’un pouvoir de définition de référentiel de procédures en matières de comptabilisation des opérations en application des directives fixées par la mission comptable permanente.
En tout état de cause, sur le fondement de l’article L 225-11 (centralisation des opérations), les agents comptables des Urssaf ne manqueraient pas de mettre en œuvre un référentiel défini par lettre collective Acoss, tout comme aujourd’hui, ils appliquent ces instructions, acceptant même en conformité avec celles-ci, de prendre en charge dans leur comptabilité avec des pièces justificatives sans valeur juridique, des montants élevés de provisions ou de produits à percevoir.
L’application d’un référentiel de procédures comptables et la vérification par la Caisse nationale de la mise en œuvre des procédures permettrait à l’agent comptable de l’organisme national de consolider et présenter à la certification dans de bonnes conditions les comptes des organismes. La responsabilité des agents comptables des organismes locaux est une garantie essentielle pour l’agent comptable de l’organisme national de la qualité des comptes transmis.

4. Mise en œuvre d’une certification des comptes dans les organismes de Sécurité Sociale

La mise en œuvre d’une certification au sein de l’Institution de Sécurité Sociale ne peut faire l’économie d’une étude préalable des dispositifs existants dans les autres secteurs d’activités qu’ils soient publics ou privés.

 LA CERTIFICATION DANS LE SECTEUR PRIVE

La certification des comptes dans le secteur privé obéit aux dispositions du code de commerce et repose sur le principe d’une garantie que les comptes annuels sont réguliers, sincères et donnent une image fidèle du patrimoine, de la situation financière et du résultat de l’entreprise.
La certification est délivrée par des Commissaires aux comptes organisés en structures nationale et régionales. Ils délivrent une certification sous forme de rapport selon une méthodologie définie et portant sur la vérification des valeurs et des documents comptables, la conformité de la comptabilité aux règles en vigueur et également sur les procédures de contrôle interne relatives à l’élaboration et au traitement de l’information comptable et financière.
Les Commissaires aux comptes sont responsables civilement, pénalement et professionnellement.
Ils exercent dans les domaines d’activité privés, où, par définition il n’y a pas de séparation entre l’ordonnateur et le comptable.

 LA CERTIFICATION DANS LE SECTEUR PUBLIC

1. Dispositif actuel de contrôle
Le décret 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique dispose que les comptes des organismes publics sont produits au juge des comptes, que le contrôle de la gestion des comptables publics est assuré selon les règles propres à chaque catégorie de comptables par le Ministre des finances, les supérieurs hiérarchiques et les corps de contrôle compétents (lnspection Générale des Finances et autres corps habilités).
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des Comptes pour les comptes des comptables principaux, c’est-à-dire ceux qui rendent leurs comptes directement au juge des comptes (article 14 du décret). Les comptables secondaires sont ceux dont les opérations sont centralisées par un comptable principal.
Dans les établissements publics à caractère industriel et commercial dotés d’un agent comptable, les agents comptables sont soumis aux vérifications de l’Inspection Générale des Finances et éventuellement des corps de contrôle compétents.
Lorsque les comptes de l’agent comptable sont directement jugés par la Cour des Comptes, le contrôle de sa gestion est également assuré par les comptables supérieurs du Trésor.
Le contrôle a posteriori est effectué par une commission de vérification ou par la Cour des Comptes.

2. La réforme comptable

- Le principe
La certification des comptes publics s’inscrit dans la mise en œuvre de la réforme comptable dont le cadre est défini par la loi organique du 1er août 2001.
Cette loi prévoit une réforme applicable en 2006 portant notamment sur l’élaboration des nouvelles normes comptables. Elle rejoint la définition de la certification déjà opposable dans le domaine privé.
En effet, l’article 58 pose le principe d’une certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l’Etat.
Il semble par ailleurs que ces dispositions en particulier soient applicables à compter du 1er janvier 2005.
Cette certification relève de la Cour des Comptes et participe à sa mission d’assistance au Parlement.

- Les préalables à la certification

- Le contrôle Interne
La certification des comptes de l’Etat doit également s’appuyer sur une démarche qualité fondée sur un dispositif de Contrôle Interne appliqué aux procédures comptables. Cette mission est confiée à l’Agence Comptable Centrale du Trésor.
La Direction Générale de la Comptabilité Publique a engagé une démarche de Contrôle Interne et créé un Comité National d’Audit et des Comités Régionaux d’Audit.
Il s’agit de rechercher une assurance raisonnable de la qualité comptable nécessaire à la certification des comptes de l’Etat.

- La centralisation
L’Agent comptable Central du Trésor est chargé de la centralisation des comptes de l’Etat et de soumettre le compte général de l’administration des Finances à l’approbation du Ministre (art 73 du décret du 29.12.62).
Il est expressément précisé qu’« après avoir centralisé les opérations du Budget Général et celles des comptes spéciaux qui sont faites par les comptables principaux sous leur responsabilité exclusive l’Agent Comptable Central du Trésor passe les écritures de fin d’année permettant de dresser les comptes annuels de l’Etat. Il soumet le Compte Général de l’Administration des Finances à l’approbation du Ministre ».
Il apparaît ainsi que la centralisation ultime des comptes de l’Etat n’affecte pas le champ de responsabilité des comptables publics.

 LA CERTIFICATION DANS LES ORGANISMES DE PROTECTION SOCIALE

1. Etat des lieux
La question est de savoir de quel modèle il convient de s’inspirer.
La spécificité du statut des organismes de Sécurité Sociale, organismes privés chargés de la gestion d’un service public, pourrait permettre d’envisager l’une ou l’autre des solutions.
Mais il ne s’agit pas de poursuivre dans l’originalité d’un système au risque de le complexifier à l’extrême et de lui faire perdre sa légitimité.
Le statut privé des Agents Comptables serait de nature à les orienter naturellement vers une certification par un Commissaire aux Comptes mais leur responsabilité d’ordre public semble plutôt les destiner à une forme de certification proche de celle de l‘Etat comme les différents contrôles auxquels ils sont déjà soumis les y ont préparés.
En effet, si la certification telle qu’elle est définie semble devoir s’exercer au niveau des comptes centralisés, c’est-à-dire au niveau national pour des raisons de moyens (argument invoqué par la Cour des Comptes elle-même) et aussi pour des raisons de délais, compte tenu des délais très courts qui sont imposés par la remontée des comptes, pour autant la responsabilité des Agents Comptables des organismes de base ne saurait être remise en cause eu égard aux contrôles auxquels ils doivent répondre.
L’Instruction de la Direction Générale de la Comptabilité Publique du 05/09/2001 précisait déjà que « le contrôle que les Comités d’Examen des Comptes des Organismes de Sécurité Sociale exercent sur les caisses de base, par délégation et sous la surveillance de la Cour des Comptes, est de nature à garantir un contrôle approfondi et régulier des organismes de Sécurité Sociale.
Au-delà d’une certification des comptes qui constitue une partie des vérifications à mener, les Comités exercent un contrôle critique de la gestion des organisme chargés d’une mission de service public ».
A ce contrôle s’ajoutent les contrôles exercés par les autorités de Tutelle (Ministre chargé de la Sécurité Sociale et Ministre chargé des Finances) effectués par les corps d’Inspection Générale respectifs (IGAS - IGF) et les services extérieurs de l’Etat (DRASS - TPG).
L’approbation des comptes par la DRASS, au vu de l’avis du Comité d’Examen des Comptes qui repose sur l’examen des états financiers expressément visés par la certification (bilan - compte de résultats - état d’exécution budgétaire) peut d’ailleurs être considérée elle-même comme une certification.
Le problème réside dans le fait qu’elle s’effectue a posteriori de la centralisation des comptes sociaux (mais c’est bien également le cas pour les Commissaires aux Comptes) et que sa qualité semble très dépendante de celle des acteurs impliqués.

2. Axes d’évolution
Le dispositif de certification repose sur 3 natures d’éléments :
- un ensemble d’états financiers précisément identifiés
- un référentiel de règles comptables
- un référentiel de normes d’audit.

A partir de ces éléments, l’exercice consiste à avoir une assurance raisonnable que les états financiers ne présentent pas d’anomalie au regard de la régularité, de la sincérité et de la fiabilité des comptes.
Les vérifications comptables permettant d’atteindre ce résultat sont de deux ordres :
- des contrôles en cours d’exercice correspondant à des audits sur les procédures de contrôle interne des systèmes et opérations comptables, ainsi que sur le respect des principes et normes comptables
- des vérifications d’états financiers lors de l’arrêté de comptes.

La mise en œuvre d’une certification dans nos organisations pourrait donc se décliner sur plusieurs niveaux :

Au plan national :

 un contrôle juridictionnel exercé par la Cour des Comptes au niveau des comptes consolidés et centralisés présentés par la Caisse Nationale.

Au plan local :

 une certification de service appliquée aux procédures comptables, à l’identique de la démarche engagée sur la qualité des répartitions. Cette certification permettrait de disposer d’un référentiel normatif validé par un organisme certificateur extérieur et donnerait lieu à des audits annuels pour s’assurer du respect de la norme.

 un contrôle administratif en amont de l’arrêté des comptes effectué par un corps de contrôle rattaché à l’Agent Comptable de la Caisse Nationale portant sur le respect des instructions comptables et la validité des résultats infra-annuels, de nature à apporter une assurance raisonnable sur la qualité des comptes annuels.

 ce contrôle administratif n’exclurait pas les contrôles de Tutelle exercés a posteriori ayant valeur de certification locale sur lesquels la responsabilité de l’agent comptable local continuerait à pouvoir être engagée.

Les débats actuels sur l’existence des COREC peuvent conduire à de nouvelles modalités d’exercice de ces contrôles qu’il appartiendra aux pouvoirs publics de définir. C’est à ce titre que l’éventualité de l’intervention des chambres régionales des comptes est posée.

A l’instar du domaine public, une certification de comptes centralisés par un comptable national n’est pas de nature à redéfinir la responsabilité personnelle et pécuniaire de l’Agent comptable local, mais elle nécessite un fonctionnement cohérent et homogène du réseau avec obligation de rendre compte au comptable national qui disposerait à cet égard d’un droit de contrôle sur l’Agent comptable local, notamment par :

 la définition des normes et procédures

 la définition d’une norme en matière de moyens.

5. Incidence de la certification sur le statut de l’Agent Comptable

 Rappel du Statut de l’Agent Comptable et de ses missions

 Position salariale
L’Agent Comptable est un salarié qui a conclu un contrat de travail (CDI) avec son organisme d’appartenance. Même si sa nomination (voir modalités ???) relève désormais du Directeur de la Caisse Nationale, le choix est fait aujourd’hui par le Conseil d’Administration de l’organisme employeur. C’est un salarié de droit privé sans aucun rattachement hiérarchique avec l’Agent Comptable de la Caisse Nationale de sa branche.

 Position hiérarchique dans l’organisme
ART. 253.11 - L’Agent Comptable est l’Agent de Direction qui est chargé, sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire et sous le contrôle du Conseil d’Administration, de l’ensemble des opérations financières et comptables de l’organisme. Il est placé sous l’autorité administrative du Directeur.
L’Agent Comptable bénéficie avec le Directeur du statut de cadre dirigeant depuis la mise en place de la R.T.T. dans les organismes de sécurité sociale.

 Attributions comptables
L’Agent Comptable est seul chargé de la tenue de la comptabilité de l’organisme. Il ,est responsable de la sincérité des écritures.
L’Agent Comptable applique le plan comptable des organismes de sécurité sociale agréé par le Ministère des Affaires sociales. Il se conforme aux règles comptables en vigueur et aux modalités d’application définies par sa caisse nationale d’appartenance

 Contrôle de la gestion de l’Agent Comptable et mise en cause de sa responsabilité

Dans le cadre de ses fonctions, l’Agent Comptable est soumis au contrôle du Conseil d’Administration de son organisme. Ses comptes doivent faire l’objet d’une approbation expresse par la Tutelle (DRASS).

 L’approbation des comptes locaux est régie par des procédures définies par le Code de la Sécurité Sociale
L’approbation des comptes des organismes locaux passe par une succession de phases obligatoires qui mettent en évidence les rôles et pouvoirs respectifs des différents intervenants, à savoir :

- Le Conseil d’Administration local et la Commission de Contrôle,
- Les tutelles chargées de la vérification pour le compte du Comité Régional d’Examen des Comptes (COREC),
- Le Directeur Régional de l’Action Sanitaire et Sociale (DRASS), ce dernier étant chargé de prononcer l’approbation des comptes tenus par l’Agent Comptable.

 La responsabilité de l’Agent Comptable local est réelle
Celle-ci est très précisément explicitée par les articles 253.69 et suivants du code de la Sécurité Sociale.
L’Agent Comptable est responsable des actes qu’il accomplit devant le Conseil d’Administration ainsi que devant les autorités qui l’ont agréé.
Il est personnellement et pécuniairement responsable de l’ensemble des opérations visées à l’article D 253.11 (tenue de la comptabilité, opérations de trésorerie,...) ainsi que des opérations de recouvrement amiable, à l’exclusion du recouvrement des cotisations.
Il répond sur son propre patrimoine des fonds et valeur de l’organisme auprès duquel il exerce ses fonctions.
Cette responsabilité peut être mise en jeu par :
- le Conseil d’Administration,
- les Administrations de Tutelle,
- le Ministre chargé de la Sécurité Sociale.

 Par contre, l’Agent Comptable de la Caisse Nationale n’intervient pas dans l’approbation des comptes d’un organisme local
A ce jour, les caisses nationales, et notamment leur Agent Comptable, n’ont aucun pouvoir hiérarchique sur les Agents Comptables locaux ni de pouvoir de contrôle, et encore moins d’approbation, sur leur gestion comptable.
Les seules interventions de l’Agent Comptable de la Caisse Nationale sont d’ordre technique (logiciel de comptabilité) ou comptable (établissement des normes, contrôle des remontées comptables). Elles permettent notamment de définir les schémas d’écritures et les conditions de remontée des résultats comptables à la Caisse Nationale pour centralisation et consolidation.

 La certification des comptes peut être mise en oeuvre sans modification de ce statut

Dans le cadre de la construction européenne, la France s’est engagée à faire certifier les comptes de l’Etat. Par voie de conséquence, les comptes de la protection sociale (fonds publics) doivent aussi faire l’objet d’une certification. Celle-ci ne pourra être effectuée par la Cour des Comptes qu’après consolidation des résultats locaux.
A ce stade de la réflexion, la certification des comptes locaux doit être appréhendée de manière identique et coordonnée par l’ensemble des branches du régime général de Sécurité Sociale.
La mise en place de SCOT pourrait constituer une bonne opportunité pour que les quatre Caisses Nationales travaillent de façon coordonnée à la consolidation de l’ensemble des comptes du régime général.

 L’organisation actuelle permet cette certification
Malgré ces approches apparemment divergentes, il apparaît indispensable que les Agents Comptables approfondissent l’éventualité d’une certification des comptes locaux qui gagnerait à se réaliser sans remise en cause de l’organisation des organismes et sans modification du statut de l’Agent Comptable. Plusieurs arguments importants viennent conforter cette affirmation :
- La double appartenance des Agents Comptables en tant qu’Agents de Direction et cadres dirigeants ne semble pas devoir être remise en cause.
- La responsabilité personnelle et pécuniaire des Agents Comptables est une garantie pour la consolidation des comptes par la Caisse Nationale.
- L’Agent Comptable de la Caisse Nationale a d’autant plus de crédibilité et de sécurité pour accomplir cette mission de consolidation qu’il s’appuie sur des Agents comptables locaux ayant une responsabilité propre.
- Les Organismes de Sécurité Sociale ont toujours su s’adapter à tout type d’organisation ou à toutes missions nouvelles grâce à l’autonomie juridique et comptable dont ils disposent.

 Un équilibre est cependant à rechercher
Ainsi, un équilibre peut-il être raisonnablement trouvé permettant la mise en œuvre d’une véritable certification des comptes locaux tout en conservant les structures actuelles de fonctionnement des organismes locaux. Cet objectif peut être atteint à une double condition :

- Le maintien de la responsabilité pleine et entière des dirigeants d’organisme notamment des Agents Comptables. Une évolution est toutefois possible pour l’exécution des instructions techniques adressées par la Caisse Nationale, de même que tout doit être mis en œuvre au niveau local pour obtenir la certification des processus comptables.

- La garantie de la fiabilité des comptes locaux ne nécessite pas une modification des statuts des Agents Comptables mais des aménagements éventuels. Par exemple, il ne paraîtrait pas anormal que l’Agent Comptable de la Caisse nationale soit associé à la procédure de nomination des Agents Comptables locaux, afin d’émettre un avis sur leurs qualités techniques et leur capacité à contribuer à la production comptable de la branche.

Cet équilibre peut également s’appuyer sur le résultat d’audits réalisés par un service national d’audit. Dans la mesure où ce service porterait une appréciation sur l’application de normes et de références comptables élaborées par l’Agent Comptable de l’ACOSS, il apparaît nécessaire que ce dernier puisse prendre une part active à la définition des missions et des méthodes de la
direction de l’audit.

6. Conséquences de la certification sur le réseau du recouvrement

Dans l’hypothèse où la certification des comptes locaux ne remet pas en cause le statut actuel des Agents Comptables, la mise en œuvre de la certification nécessite cependant certaines modifications impactant le réseau du recouvrement.

- Pour assurer cette certification dans des conditions optimales, il faut que les Agents comptables locaux disposent des moyens nécessaires et suffisants (matériels et humains) pour appliquer les instructions en provenance de la Caisse Nationale.

- Pour cela, l’Agent Comptable de la Caisse Nationale doit disposer d’un droit d’appréciation des moyens locaux et ceci au travers d’un référentiel défini au niveau national.

- Enfin, et ainsi que cela a été évoqué au point précédent, l’Agent Comptable de la Caisse Nationale devrait pouvoir intervenir dans le choix des Agents Comptables locaux.

AUTEURS :

Marie-Christine LUCAS
Agent Comptable
Urssaf de Paris-RP

Danièle PARDIGON
Agent Comptable
Urssaf des Alpes Maritimes

Hervé CASTRE
Agent Comptable
Urssaf de Lille

Bernard CHERION
Agent Comptable
Urssaf des Bouches du Rhône

Christian COUDERETTE
Agent Comptable
Urssaf de la Haute Garonne

François HIEBEL
Agent Comptable
Urssaf de la Gironde

René ROULET
Agent Comptable
Urssaf de Lyon

[1(Répartitions forfaitaires actuelles, hors majorations et pénalités)

[2(cf. Rapport de la Cour des Comptes sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 2002 - la mise en œuvre de la réforme comptable)

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